美国对台军售的历史演进与未来走向
2018年9月24日，美国国务院批准了价值约3.3亿美元的对台军售案，主要包括向台湾出售F-16、F-5、“经国号”（IDF）战斗机和C-130运输机的标准航材零附件，以及航空系统备件和支持系统。这一天也是美国对2000亿美元的中国进口商品加征10%关税的日子。在将中国列为主要战略竞争对手的背景下，通过《台湾旅行法》等“友台法案”的特朗普政府选在这个时间点核准军售，其政治考虑显然大于军事意义，也预示着美国对台军事合作的拐点或正在到来。
美国对台军售的法理依据是《与台湾关系法》。该法在实际执行过程中，主要取决于美国的具体对台政策，台湾只有选择接受与否的权利，而没有质疑美国是否履行对台义务的权利。1979年至今，美国的对台军售政策先后发生了三次大的转变。
第一次转变是冷战时期（1979—1990年）。根据1982年发布的中美历史性公报《八·一七公报》，其第六条“美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决”，确定了美对台军售的基本准则。这一时期，美国对台军售在数量和质量上都有显著降低。
第二次转变是冷战后时期（1990—2001年）。随着苏联解体和冷战结束，美国不再把中国作为拉拢的对象，转而鼓吹“中国威胁论”，利用台湾来遏制中国以维护其亚太主导地位。这一时期是美对台军售最为猖獗的时期。
第三次转变是“9·11”事件之后（2001年至今）。这一时期美国对华认知由“中国威胁论”逐渐向“利益攸关方”转变，美国在继续对台军售的同时避免过分刺激中国，主要通过装备升级、军事交流和人员培训等方式间接实现对台军售。
美国对台军售流程和机制从卡特政府开始确立，在里根、老布什、克林顿和小布什政府时期得以发展，从计划申请、立案、评估、修订、采购、运输到交货都形成了严密的程序和固定的机制。这种流程既方便台湾“国防预算”的制定，又能避免军售受到中美关系的影响。美国对台军售流程共涵盖了八个阶段。
一是军售谈判前的准备。首先由台湾军方制定所需美国武器系统的相关信息，台湾“国防部”根据各军种的采购需求拟定5～10个主要采购项目清单。经美台双方讨论达成可交易的武器项目后，由台湾方面拟定正式“军购清单”，又称“要价书”。每年年末，台湾“国防部”通过“美国在台湾协会”（AIT）向美国政府正式提交“军购清单”。美国总统有权拒绝接受台湾的“军购清单”，如小布什政府曾先后3次拒绝台湾当局正式提交的关于F-16C/D军购案的“军购清单”。
二是在台湾举行军事工作会谈。提交“军购清单”后和次年年初，美国国防部即向台湾派出工作组考察并举行美台军事工作会谈。期间，由“美国在台湾协会”组织工作组考察和讨论台方军购需求。工作组返美向助理国防部长汇报情况后，由助理国防部长负责对台湾的防务需求作出评估建议。美国务院及白宫国家安全委员会也会对台军的防务需求作出评估建议。美方对台军售考虑的因素包括：军售对区域稳定的影响、台海军力平衡状态、中美关系、美国高新技术转让的政策、武器的攻防能力，以及在不违反《八·一七公报》原则下的计算方式。
三是协调美方内部分歧。美方一般会在三四月份，由国防部负责政策的副部长、负责军控和国际安全事务的副国务卿和总统国家安全事务副助理牵头负责协调和解决对台军售中美方各部门的分歧。
四是商讨军售问题。2001年之前，美台双方通过每年4月举行的美台军售会议商讨具体军售问题，最后由美国在台湾协会和美国国防部告知台湾采购项目的决定。2001年台湾获得美国正常安全协助伙伴资格后，美台商业协会主办的“美台国防工业会议”成为商讨对台军售的重要平台。
五是正式通知国会。根据美国《武器出口管制法》第三十六条第二项第一款规定，总值为1400万美元或以上的重要防御性武器、总值为5 000万美元或以上的防御物资或防御服务，以及总值为2亿美元或以上的设计和建设服务，总统需向国会通报。总统只能在美国利益直接被威胁且需立即出售国防设备的情况下，规避提前30天告知国会的规定。所以，美国政府作出同意军售的决定后，国防部须在总统正式批准前的20天内，代表总统向众议院国际关系委员会主席和参议院外交关系委员会主席提交非正式通知，由国会审查相关军售议题。之后，总统正式通知国会审查军售案，国会有权驳回或修改军售案。在收到正式通知后30天（北约成员国、日、澳、新为15天）内，国会可以两院超过2/3多数的联合决议案否决或修改总统建议的军售案。若国会在期限内未成立否决案，则该军售案就可签署合约“发价书”付诸执行。
◎台湾装备的美制F-16战斗机
六是制定“发价书”。完成审查程序后，首先由美国军方负责制定“发价书”，而后由国防部安全合作局和国会进行审核。“发价书”审核通过后，由美军承办机构转交台方接收、审查和签署，而后台方向美方财务记账中心支付首期款。美方财务记账中心收到首期款后将核发军购案授权，由美方承办机构发布军购案指令给相关执行机构办理。“发价书”草案的有效期限为85天，除去25天的行政传递时间，留给采购方的审查时间约60天。
七是执行军售案。美国武器供应商和政府相关部门执行合同后，即可按照订单生产和交付武器。
八是结案。美军承办机构、美方财务记账中心和台湾当局三方进行审计，确保“发价书”所有采购物资、劳务或人员训练均已交运或提供。美方承办机构将“结案证明”交付美方财务记账中心后，该中心将“最终账单”提供给台湾当局。
对台军售最关键的环节在于美国总统的批准，总统所代表的行政部门在整个流程中享有较大的操作空间。历次军售事实表明，美国行政部门内部在对台军售一揽子计划递交国会前已经达成各方妥协的最后方案，国会至今尚未否决过对台军售案。
2001年之前，美台军售机制主要以“美台军事会谈”为核心。小布什为强化美台军事关系，于2001年4月终止年度“美台军事会谈”，将台湾军购由按“特殊案”处理，提升为按“正常的安全协作伙伴”对待。这意味着台湾可以在任何时间提出军购申请，体现了美国对台军售在运行机制上的突破。无论是官方的“美台军事会谈”还是半官方的“美台国防工业会议”，都为双方就军售问题进行面对面有效沟通提供了平台。
“美台军事会谈”曾长时期是台湾当局对美军购的重要平台。1982年中美签订《八·一七公报》后，为了彰显美台特殊关系，加强美对台军售的重视程度，“美台军事会谈”遂成为1983—2001年美台防务关系的一大基石。为此，台湾军方设立了武器装备采购组，组长为少将军官。装备采购组分别在德顿、费城及新坎伯兰等地设有联络官。
“美台军事会谈”程序的第一步是由台湾“国防部”对其海陆空三军的防务需求进行汇总和评估，根据具体需求制定军售清单并递交美国政府。第二步，台湾“国防部”主管规划的副参谋长率领军售会谈代表团访美，期间同美在台协会、美国务院、国防部、国家安全委员会有关成员进行沟通。之后的3个月内，美国国防部和跨政府部门将对台湾需求清单进行评估。在美国政府作出最终决定后，台湾“国防部”副参谋长率领代表团赴美接受美方正式回复。第三步，台湾就具体军购项目向美国政府提交“要价书”，最后接受美国政府批准的“发价书”。
“美台国防工业会议”是由美台商业协会主办的半官方对台军售的重要平台。2002年3月首届“2002美台防御高峰会”在美国佛罗里达州圣彼得堡举办。为避免对中美关系的冲击，美国从2003年将其更名为“美台国防工业会议”。虽然美国政府将“美台国防工业会议”定位为美台军事交流的“民间平台”，但与会人员的身份带有明显的官方色彩。台湾与会代表一般为“国防部”高官、“立委”、智库学者及军工业代表，美方参会人员包括政府官员、议员、学者及军工企业代表。
美国一般会在会议上向台方表明对相关军购的立场，因而该会议也被视为美台军事关系的晴雨表。历年会议中，美国政府曾派出国防部副部长、副助理国务卿等政府高官出席，台方也分别在2002年、2008年派出时任“国防部长”汤曜明、陈肇敏与会。
美国对台军售虽是政府间行为，其过程中既有政府背景，也有来自纯商业资本的推动力。
美在台协会。美在台协会负责处理美国同台湾的关系，其下设军事小组，工作人员由美国国防部委派。美在台协会负责执行美国国防部、国务院相关部门以及国家安全委员会制定的政策，组织在台北和华盛顿的军售会议，在美国对台军售中发挥着重要的协调作用。2001年4月后，美在台协会每年都会派高级别官员参加“美台国防工业会议”。
近年来，美在台协会作为美台当局沟通的渠道作用开始下降。维基解密披露，台美共有12项安全对话渠道。其中，美国国务院与美在台协会总部各负责1项，国防部负责10项。
美台商业协会。美台商业协会是一个会员制的非营利组织，以促进美国与台湾的商业和贸易关系为宗旨，被认为是美台非官方关系中最有影响力的民间组织之一，因举办的年度“美台国防工业会议”而闻名于美国国防工业圈。迄今为止（2002—2018年），“美台国防工业会议”共举办了16届，被定位为美台军事交流的“第二轨道”，历任主席均为美国卸任国防部长。
军火公司。美国对台军售的主要军火销售商为洛·马公司、波音公司、雷锡恩公司和诺·格公司。其中，洛·马公司在美对台军售市场中占有半壁江山，主要产品包括F-16A/B战机及升级项目、C-130“大力神”运输机、P-3C“猎户座”反潜机、F-16战机配套的“神枪手”瞄准吊舱和“探路者”导航吊舱、各种雷达、C4ISR指挥系统、“海尔法”导弹、“爱国者”防空系统、“标枪”导弹、“阿帕奇”直升机（题图）的目标探测照射/飞行员夜视传感器系统等。台湾还是“宙斯盾”驱逐舰和F-35战机的潜在客户。美国政府根据台方的“要价书”和交付的保证金情况决定军火供货商，选中的军火供货商能够参与到整个军售项目和合同的制定过程。
对台军售既是美国向全球盟友展现“战略信誉”和维持两岸军事平衡的重要手段，也是巩固台美关系和应对印太地区政治格局转换的重要手段。自美台“断交”以来，对台军售向来被台湾视为美国对台支持的重要象征。在奥巴马“亚太再平衡”战略和特朗普“印太安全战略”背景下，军事安全在美台关系中的重要性持续上升。
奥巴马政府曾于2010年、2011年和2015年三次对台军售，额度分别为64亿美元、58亿美元和18.3亿美元。前两次军售包括“黑鹰”直升机、“爱国者”防空系统、“鹗”级猎雷舰、F-16A/B战机升级等，第三次军售包括两艘“佩里”级导弹护卫舰、254枚“毒刺”便携式防空导弹、208枚“标枪”反坦克导弹、769枚“陶”2B反坦克导弹、36辆AAV-7两栖突击车以及先进战术数据链系统和多功能信息配置系统等十项内容。
特朗普政府上台后，重点通过军售增强台湾的军事能力，以及提升美台两军的互联性和互操作性，实质性地加强美台安全与军事合作。美国防部长马蒂斯在2017年6月3日的“香格里拉安全对话会”上宣称，美国防部将基于美国《与台湾关系法》所规定的义务，“坚定致力于提供台湾必要的防御军备”，继续对台进行军售。2017年6月29日，特朗普批准金额为14.2亿美元的对台军售案，创下了美国总统启动对台军售的最快纪录。此次军售包括“哈姆”反辐射导弹、AGM-154“联合防区外武器”、MK48鱼雷、“标准”2型防空导弹、4艘“基德”级驱逐舰的电子战系统及早期雷达预警系统等七个项目。其中，“哈姆”反辐射导弹和AGM-154“联合防区外武器”可由F-16战斗机挂载，属于典型的进攻性武器。“基德”级驱逐舰是台湾海军吨位最大、性能最先进的军舰，通过提升其电子战和预警能力，可以加强美台两军在互操作性、情报共享、信息通联以及联合作战等方面的能力。
无论是奥巴马还是特朗普，在对台军售时机上都颇费心思。由于对台军售涉及中美关系，一些关键性的问题如何时出售、出售什么实质上是一项政治决定。马英九时期，美国四次对台军售额高达201亿美元，规模远超陈水扁和李登辉时期。但是，虽然美对台军售规模显著上升，但质量却维持在较低的标准。纵观近几次军售，美国并未响应台湾当局要求的潜艇技术、F-16C/D战机、MH-60R反潜直升机等，只是从数量上补充台军现有武器或是将同一类型武器的新款转售于台，是“有限度的军售”。
近年来，美国国会亲台势力一直重点支持台湾加强反舰导弹、陆基巡航导弹和柴电潜艇等“不对称战力”建设。美国国会参议院军事委员会前主席麦凯恩曾呼吁，美国政府应建立对台军售的常态性评估程序，必须持续支持台湾军力整合与创新，发展“不对称战力”，提高台吓阻能力。美众议院外交委员会主席罗伊斯也公开表示，“美应以处理与其他亲密盟友的方式来处理对台军售”。美台商会会长韩儒伯建议，美国应协助台湾改善导弹防御系统，并把各项训练与美台军事交流明确列入军售内容。
蔡英文上台以来，意欲在军事安全方面强化台美之间的实质性合作，包括加大对防务的投资，启动“潜艇自造”计划，寻求美国军工企业对台转移关键装备与技术；加强台美军事技术和非传统安全领域的合作；争取美对台军售常态化和制度化等等。蔡英文当局还有意将里根时期对台“六项保证”与美现行台海政策挂钩，图谋削弱中美《八·一七公报》对美国的限制。在中美战略竞争加剧的大背景下，蔡英文当局提出的一些政策动议，逐步被纳入美国国会亲台势力推动的涉台立法当中。美国国会今年通过的“与台湾交往法”“台湾安全法”，以及2017、2018和2019财年“国防授权法案”中，均能找到台湾的影子。
可以预见，随着美国把中国作为“主要战略竞争对手”，特朗普政府在国内亲台势力的推动下，势必会通过加大对台军售、强化美台安全与军事合作、提升美台实质性关系、帮助台湾拓展“国际空间”等一系列措施，提升台湾在其印太战略中的地位，从而达到遏制中国的战略目的。未来，美国对台军售的数量和质量恐将还会有所提升，美台之间还会进行更多隐密的实质性的军事安全合作。尤其是美国可能会配合蔡英文当局军事力量升级的企图，以及军事战略的调整，在先进武器装备的开发和生产——如常规潜艇和高级教练机方面对台湾进行秘密技术转移，或是变相的合作研发。
值得注意的是，特朗普第二次对台军售并未遵循奥巴马时期多项军售项目“打包”的模式，而是采取了“个别审查、个别通告”的原则，尽管金额不多，也并未出售攻击性武器，但却是美国在经贸、军事和意识形态多个层面对中国的公然挑衅，其未来影响和走向令人担忧。
作者：慕小明
来源：《兵器知识》
