世界许多国家的首都往往充当着政治和经济中心的职能，正如韩国首都首尔坐拥三星和现代等著名企业，集中了韩国总统府青瓦台和国会等重要国家机关，汇聚韩国全国精华。
首尔灯光图人口图
但是并不是所有人都知道韩国的总理办公室和十几个国家机关部门并不在首尔，而在120公里外的全新的另一座建于荒野上的城市——世宗特别自治市。韩国也是世界上少有的国家机关分两地办公的国家。
首尔、世宗、釜山
这样的“一国两都”的局面则起因于本世纪初的轰轰烈烈的韩国迁都世宗的计划。
重病的首尔
在整个朝鲜半岛城市发展史中，首尔（汉城）长期作为平壤和开京（今开城）以外的陪衬。李成桂建立朝鲜王朝之后，意外发现汉江之北的汉阳，山环水抱，北有北汉山、北岳山，东有洛山和龙马山，西有仁王山，南有南山和汉江以南的冠岳山，汉江自东向西环抱城南，简直就是一块风水宝地，汉城才得以开发。
群山环抱下的首尔（汉城）
其实所谓的风水宝地，也就是因为这里是一块盆地，中间有汉江迂回穿城而过，带来丰富的泥沙和养分，是山地半岛上难得的沃野。
首尔和平壤会成为半岛南北的两大核心城市
还是很有道理的
到上世纪六七十年代汉江奇迹出现，以首尔为引擎的韩国经济高速发展，首尔优质的区位条件再次凸显出来——大面积的平坦地形为大都会的兴建提供前提条件，特别是首尔距半岛西海岸仅30千米，依托着汉江可以实现水陆海联运。
六七十年代的经济成长并非韩国所独有
但却在关键时期发生了巨大的转变
（韩国与朝鲜的人均GDP）
迈入二十一世纪，高速发展的经济让面积仅占韩国总面积0.6%的首尔拥有了全国25%左右的总人口，人口密度更是超过东京、伦敦和纽约。同时首尔、仁川和京畿道的部分地区组成的“首都圈”，集中了韩国全国80%的中央机关、91%的大企业和近50%的国民人口。首都圈的行政、经济资源过度集中所带来的交通拥堵和高昂房价，也让韩国人苦不堪言。
韩国以中国一个省的面积
集全国之力
聚起一个2000w级的首都区
况且，首尔的区位有一个致命的缺点，那就是离“三八线”太近，仅40公里。当时的韩国人普遍认为这么短的距离，只要朝鲜一声令下，那么三八线上朝军大炮可以让首尔变成一片火海。那是大韩民国千万人的噩梦。
边界还是很清晰的
于是卢武铉为代表的新千年党敏锐地洞察到了国民的痛苦和恐惧，并在2002年总统竞选上提出迁都韩国中部的方案，马上赢得全国喝彩。
最支持这个方案的莫过于忠清道和江原道等韩国相对贫困地区的选民，一听说自己可能要变成首都人民了，马上排着队投票给卢武铉，最终卢武铉成功胜出。
韩国行政上主要划分道和广域市
类似省和直辖市
而由于韩国多山，主要精华地区皆设为广域市
剩下的各道人民当然也希望自己能升级一个
世宗的诞生
卢武铉上台之后就派人到韩国中部地区考察和选址，并且推动韩国国会在2003年通过了《新行政首都特别法》，决定将韩国行政首都从首尔迁往韩国中部地区。一年后韩国政府正式确定忠清南道的燕歧郡与公州市交界处成为韩国新行政首都的选址。
这样就成为了
一个特别市+六个广域市
+一个特别自治市
（西边的西海五岛有争议）
卢武铉政府选择这一地区有着多种考量因素：
其一是这一地区属于韩国经济落后地区，有大量荒地。众所周知韩国的经济和人口分布呈现中部坍塌型，主要人口都分布在北部的首尔城市圈和南部的釜山地区，迁都韩国中部有助于改善经济格局，充分开发韩国国土；
周边村民遛着弯就可以进首都了
其二，这一地区距离韩国西部海岸线在70公里以内，城市边缘有着锦江上游和支流流过，可以提供还算丰沛的水源和便捷交通；
其三则是迁都的防务原因。这一地区距离三八线150公里以上，并且拉近了与驻扎在朝鲜半岛南部的美军之间的距离，不仅远离了心头之患还可以投入美国老大哥的怀抱。
对于这样的一个绝佳宝地，韩国人还要专门成立一个专家委员会来给它起名。最终从全国收集了上千个名称，参与的国民相当积极。
谦虚拉票
2006年，韩国总理韩明淑宣布，正式把新首都名称定为“世宗”。这个名称一语三关：世宗在韩语里面暗含了“世界之最”的意思；“Sejong”这一个英文发音清晰简洁；更重要的是，世宗是朝鲜王朝第四代国王李祹，是创造了韩语谚文促进南北沟通的明君，韩国历史上少有的能被后世拿得出手的统治者，被称为“世宗大王”。
世宗的官方中文网站
面对新首都的宏伟目标，卢武铉政府满怀斗志地表示在2014年之前，韩国政府16个部门总计一万余名公职人员将在世宗上班，到2015年世宗常住人口将达到15万，2020年将达到30万，未来将会更多。
他也想促进南北沟通
但是搬家都这么麻烦，更何况迁都。从《新行政首都特别法》颁布的时候开始，韩国朝野围绕着迁都长达十多年的爱恨情仇就此上演。
其实打一开始，《新行政首都特别法》的颁布就令首尔和京畿道民众一片哗然：好端端的首都，居然说拿走就拿走！首尔地区的财阀更是公开坦言，担忧迁都会打击首尔地区发展，进而让当时增速放缓的韩国经济雪上加霜。
卢武铉政府的内部官员和不少学者也开始质疑迁都的防卫因素。现代战争已经改变了作战方式，进攻方不再需要采用水平向前推进的作战方法。况且朝鲜拥有射程涵盖整个朝鲜半岛甚至更远的导弹，战争一旦爆发，无论迁都去哪都没有实质意义。所以搬离三八线则更安全的说法，更像是民众的惯性思维和政客们为了选举一厢情愿的说法。
射程很快就加上来了
在野党也抓住这些说法强烈反对迁都，抨击卢武铉政府的迁都计划违反宪法。最终官司打到韩国宪法法院，最终宪法法院认为虽然宪法上没有明写首尔是韩国的首都，但《新行政首都特别法》还是违宪了。
判决书一出，朝野震动，尤其是一百多公里外韩国中部的民众。当地很多民众已经把地都卖给政府了，还等着首都从天而降。如果说不能搬就不能搬，卢武铉政府的支持率恐怕面临大跳水。
感到震惊....
最后，夹缝中的韩国政府推出了新版方案——《行政中心城市特别法》，并且获得国会通过。法案把世宗重新定位为行政中心城市而不是首都，世宗会承担疏导部分首都功能的目的，而最核心的青瓦台总统府、国会和国防外交等部门将继续留在首尔办公。如此世宗建设最终才得以顺利进行。
韩国政府将2018年经济增长预期继续下调至2.9%
然而，《行政中心城市特别法》并不是韩国朝野博弈的终点，反而激起更多争议。
相较于之前实打实的迁都，新方案更像是时任总统为了保住支持率出台的注水方案。而后来出任韩国国务总理的郑云灿更是直言，世宗市可能导致政府部门分割，对于韩国这样一个小国来说毫无必要。世宗的建设，光是启动资金就达到22.5万亿韩元(194亿美元)，以后要为这个无底洞花费多少更是天文数字，韩国可能根本掏不起这个钱。
最终2007年动工的世宗市的建设工程几度滞后。到了第二年，力推迁都的韩国总统卢武铉光荣卸任，世宗这个烂摊子被丢给了继任的李明博。
换一个上来试试
烫手的山芋
李明博接盘之后，对世宗市并不报什么期望，甚至打算废除这个计划。
2010年，李明博正式提出废止计划的提议，打算将所有国家机构都保留在首尔，最终遭到各方反对，方案也被国会否决。李明博终于尝到了卢武铉当初的苦头：建设世宗已经成为政客们拉拢中部地区按选票的工具，碰不得，惹不得。
惹不起惹不起
无奈之下，韩国总理办公室等部门2012年带头搬迁到世宗市，拉开韩国 “ 一国两都”的序幕。2014年在世宗市办公的国家机构公职人员果真超过了一万人。
在这场博弈当中，首尔保住了首都的地位，世宗也升级成为特别自治市，政客们也保住了中部地区的选票，但是在外界看来这却赔掉了韩国的行政效率。由于总统府和国会留守首尔，为报告工作和接受质询，搬迁到世宗的政府各部门长官每周都要在首尔和世宗两地来回跑，两地相距120公里，一旦总统和国会议员需要紧急召见相关官员时，120公里的距离让官员们疲于奔命。
建设中的世宗市（2009年11月）
世宗的未来也并不被看好，虽然世宗市的人口在2015年按计划达到15万人，世宗市的建设依然在迟缓进行，原定的各项吸引企业和高等院校迁入的政策落实不到位，并且在韩国人口老龄化的大背景下，未来的2年后也就是2020年世宗市人口能否如当初计划那样翻一番达到30万，依然是个谜。
文在寅政府提出的把世宗建成"智慧型城市"的目标也遥遥无期。诸多不利因素使得世宗难以实现自给自足，依靠韩国政府拨款“输血”来维持运转。而作为居民主体的公职人员，也是大多数独自前往世宗工作，家人大多留在首尔，每周来回世宗和首尔之间。
这意味着一旦针对世宗市的政策有重大变动，比如国家机构回迁首尔，世宗很可能成为空城，十年努力届时将付诸东流。
当年轰轰烈烈的迁都计划最后变成了烫手山芋，险些烂尾。历史上的世宗大王再显赫，也未必能为这座冠上他名号的城市带来荣耀。卢武铉走了，他的迁都的宏伟蓝图也注定被淡忘。
END
作者：图南
制图：孙绿 / 校稿：猫斯图 / 编辑：棉花
