解筱文
时至今日，小学“三点半”放学已成为较为严重的社会问题。“三点半”问题直接关系中国教育的未来，关乎社会长治久安。本文将从“三点半”政策由来、主要问题、原因分析、破解对策四个方面作以下论述，旨在引起各方关注，加快推进问题解决。
“三点半”政策由来
1990年6月4日，为加强学校卫生工作，提高学生健康水平，国家教委发布《学校卫生工作条例》（中华人民共和国国家教育委员会令第10号），该条例第二章第五条中规定：学校应当合理安排学生的学习时间。学生每日学习时间（包括自习），小学不超过六小时，中学不超过八小时，大学不超过十小时。学校或者教师不得以任何理由和方式，增加授课时间和作业量，加重学生学习负担。
这是目前能查到的关于小学“三点半”放学政策源头依据。在上个世纪90年代，小学生在校时间不得超过6小时规定出台后，并未产生较大社会问题。一方面，在当时经济社会发展水平较低、城镇就业率低、人们生活和工作半径小等情况下，具备这样的政策承载社会环境；另一方面，很多学校并未严格硬性执行该规定，很多小学四点至四点半间放学，也匹配当时绝大多数全职职工作息时间。
进入21世纪初年，中国经济增长加快，生产质量和效率大幅提升，国内生产总值首次突破1万亿美元，全面加速奔向经济社会。2000年全国城镇就业人员2.1亿多人，比1999年增加260万人。这种发展形势预示着各行各业新增岗位增多，工作要求更多，社会竞争压力加大。加之中国人职业半径和婚姻半径较十年前已大大扩展，工作地和居住地距离增大，“三点半”问题苗头开始显现。而在此情形下，社会以及教育系统对中小学教育减负的呼声却日渐强烈。于是，《学校卫生工作条例》中“小学不超过六小时”就成为各地教育部门实施对学生刚性减负的重要依据。
2001年，北京市教委在进一步落实“减负”有关要求的通知中提出：学生每天到校时间，小学一般不早7:50，离校时间一般不晚于4：30。
2008年5月26日，广东省教育厅下发通知，严格规范了义务教育学校校历和作息时间，按通知规定，小学生每日在校用于教育教学活动(含早读)的时间至多不超过6小时(低年级还应适当减少)。
2008年7月17日，北京市教委出台中小学减负新政策，小学生在校学习时间不能超过6小时。
2009年，四川省教育厅就出台了关于规范办学行为的实施意见，提出了规范办学的8项措施，其中就规定“小学生每天在校集中学习时间不得超过6小时”。
……
如今，小学“三点半”放学已经成为大部分省市的教育常态现状，并且还具有充分的法理依据，甚至有的学校下午两点半前就放学。
《中华人民共和国义务教育法》作为国家教育系统的“母法”，其中规定：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。
这表明，义务教育的具体实施主体是地方政府。因此，2015年《中华人民共和国义务教育法》修订后，多省市区在贯彻落实中，结合《学校卫生工作条例》中对于学生每日在校学习时间的规定，将“小学不超过六小时”的要求，纳入地方性义务教育法规予以管理。各小学作为执行单元，认真贯彻落实。
在减负中， 2018年有两个省，要求中小学推迟早上上学时间，开全国先例。2018年2月23日，浙江省教育厅出台《关于在小学施行早上推迟上学工作的指导意见》，要求小学一二年级学生早上最迟到校时间不得早于8:00，冬季还应适当延迟。中小学不得早于8:00组织学生上课，小学一二年级上午上课时间不得早于8:30。2月24日，黑龙江省教育厅印发《关于推后全省中小学生早晨到校时间的通知》，从3月1日新学期开学起，全省小学生、初中生早晨到校时间不得早于8∶00。但是，这两地对于小学放学时间，并未得到实质性延长。这不但没有解决问题，而加剧了问题。
明确规定学生在校时长的法规《学校卫生工作条例》已经出台28年，其中的一些政策指令显然已经很难适应现今发展需要。2018年2月26日，教育部办公厅印发通知启动《学校卫生工作条例》修订工作，目前修订的新条例还未出台。这其中，对于“学生每日学习时间（包括自习），小学不超过六小时”的规定，应该是其中的焦点问题之一。
其实，仔细研究发现，“学生每日学习时间（包括自习），小学不超过六小时”的规定，并不是导致小学“三点半”放学根本原因。而在教育执行中，对此要求的理解和执行产生重大偏差而已。不超过六小时，被偷换概念，理解为只要低于六小时即可（三、四个小时也是低于六小时），各地以此相互效仿，最终成为教育的行规。按照现在很多小学的课程安排，每天在校纯学习时间（含自习）大致为4小时左右，这其中还包含了至少一个课时的体育课。所以，小学“三点半”放学，从社会视角分析看，就是“教育懒政”！
“三点半”主要问题
小学“三点半”放学，表面看是为了减轻学生负担，促进健康发展，理由确实非常必要和充分，但其最直接的负面问题是，大中城市多数家庭存在接孩子和托管孩子的现实困难。因为中国家庭双职工一直维持着较高比例，按照英国《经济学人》数据，中国近70%的女性参与就业，职业女性的比例全球最高；男性参加工作的比例也高达80%左右，总体高于美国、英国、法国等发达国家。此外，还有相当数量的家庭，老人不在儿女身边，也无法帮助接孩子。
当然借助市场化的社会托管、教育等机构，可实现家庭与学校“三点半”的有效衔接，但却需较多费用投入，并且很多孩子由此陷入为托管而被动参与课外学习的怪圈。目前，中国育儿成本已占中国家庭平均收入近半，其中教育支出占家庭育儿支出的首位，在中等收入以下人群还占绝大多数的发展阶段下，这些教育资金的投入无疑给普通家庭带来较大的支出。按照瑞士信贷《全球财富报告》,以财富在5万至50万美元间为中产阶级的标准划分,中国中产阶级人数约为1.09亿，仅占总人口的8%。西南财经大学中国家庭金融调查，中国尚有78.9%的成年人口的财富没有达到中产阶层的最低标准。
“三点半”问题，从现实问题和舆情状况看，已成为不可回避的社会问题，愈来愈升温，对整个社会系统生态产生诸多负面影响。
第一，加剧家庭焦虑。不可否认，住房之外，教育是中国国民最大的民生问题。解决不好教育问题，很可能给社会埋下系统性灾难。对于中产阶级以上人群而言，“三点半”放学，并不是问题，而是机遇，他们有条件和资源，让孩子获得更系统的教育成长，即使存在问题，也可以通过其他途径解决，这也无可厚非。当然也不是所有的中产阶级以上人群都希望孩子能早点放学，接受课外机构教培，有相当一部分家庭还是希望基于优质公立教育资源，系统化、全面化提升孩子的综合素质。大多数中等收入以下人群，特别是老人不在身边的双职工家庭，“三点半”问题带给他们的是很大的焦虑和冲突。2017年，中国青年报社社会调查中心联合问卷网，对全国1998位幼儿或小学生家长进行的一项调查显示，91.4%的受访家长常因接送孩子上下学而苦恼，95.8%的受访家长认为没时间接送孩子的普遍难题应引起重视。
中产阶级以下人群是整个社会生产系统运转中的忠实执行单元，承担着较大的生存压力，负重前行，“三点半”问题引发的巨量化、集体性焦虑，分散了这个庞大群体不必要的精力，客观上不利于社会生产运行质量和效率的进一步提升。从某种程度讲，在有小学生的中产阶级以下家庭眼中：距离孩子学校近，工作日下午能抽空“溜”出去接一下放学孩子的单位就是好单位。由此，整个社会的人才流动和运行质量可见一斑。
第二，不利教育公平。教育问题历来是中国社会焦点中的焦点问题，因为公平的教育环境可以优化中国阶级的结构，改善家庭未来的命运。“三点半”问题的结果是，学校法定工作日完成最简化的小学教育义务教育任务后，过早将学生推向社会，把不必要的压力传导给家庭。面对日新月异、高速发展的社会需求，文化课之外的素质培育、成长辅助教育，只能依靠市场化的课外学习支撑。以此使社会人群对党和政府，对人民教育事业的信任度降低。认为教育部门甘愿做“老好人”，不担责，轻松“甩锅”问题于社会和家庭，甚至相当部分的人群还产生教育部门与社会精英阶层、教育产业合谋的认识。从而对中国教育环境悲观，对青少年健康成长和中国未来担忧。
透视现今这种教育态势，基本可以得出这样一个结论：正常健康的、处于义务教育阶段的学生，谁的家庭教育经济投入大，谁占有的教育资源丰富，谁才会有更好的未来。或者说，一个智商平平的孩子，很有可能享受到优裕家庭给予教育投入，而依然成为未来精英人群，而中等收入以下人群的孩子，即使具有天才成分，也可能早早泯灭于普通人群。这有悖于教育公平，必然导致社会阶层固化，制约中国未来顶尖人才成长。
第三，助长不良风气。“三点半”问题所带来的是巨大的教育市场发展空间。从单纯的托管服务发展到体系化的课程教育，各种儿童教育服务机构层出不穷，涉及的领域不仅很广，而且不断庞杂细分，虽然这些机构为“三点半”后小学生托管及课外辅导学习提供了承接处所，对青少年全面成长发挥着重要作用。但是，各种课外教育服务机构鱼龙混杂、野蛮生长，从师资、运作、教育教学、价值导向、安全管理等方面看，有相当一部分处于违规办学，还有一些个人非公司运作的服务处所，存在不少隐患和问题。作为一般家庭，选择校外托管，却是没有选择的选择。受制于经济收入和自身文化所限，缺乏必要的甄别能力，中低端的课外教育机构往往是他们必须的选择，很多家庭不仅没有让孩子得到课外较好的学习成长，还对孩子产生较大潜在的负面影响。中高收入家庭，经济上可以不用太多考虑，可以选择较高层级和质量的教育机构，使孩子享受更好的课外学习。
不管怎样，从根本上讲，这种教育服务，以市场为导向，以盈利为目的，不断刺激需求，一定程度上上，制造家长焦虑，引发家庭间的盲目教育攀比，客观上助长了课外辅导过度泛滥发展。一些家长因解决“三点半”托管难题，而最终被这些机构所“套牢”，因此让中国孩子成长更累，家庭更焦虑，也让“放开二胎”后很多年轻人“望而却步”。
最近北京晚报报道，一个叫豆豆的7岁孩子，竟然报了7个课外辅导班。而实际上，一线城市，孩子报五、六个课外班的情况很普遍。据我了解，超过10个班的也大有人在，最多者达14个班。据2016年数据，中国课外辅导行业市场规模已经超过8000亿元，参加的学生规模高达1.37亿人，参与课外辅导的学生占全体在校学生的36.7%，在一些一二线大城市，该数据更是高达70%。这一数据，正在逐年飙升。
课外教育的过度市场化、商业化发展，推动了教育产业化发展，导致学生课外教育比重过大，因此加重了中国家庭和学生的负担、弱化了义务教育的地位，破坏了教育教学正常自然规律，形成不良的教育风气。
“三点半”问题原因分析
“三点半”政策出台的目的是为了小学生“减负”，采用刚性手法，以减少校内学习时间，减轻学习负担，但发展到今天，不可否认，减去的校内负担却成倍增加到了校外。这不得不令社会和教育主管部门尴尬。以至于2018年2月，教育部等四部门联合下发通知，要求坚决纠正一些校外培训机构“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等问题。2018年3月5日，“着力解决中小学生课外负担重问题”的内容首次写入了政府工作报告。
站在今天的时空，往前追溯近30年，至“三点半”政策原点，人们不禁要问，既然如此，当初为什么要减负，一步步致使小学“三点半”放学？我以为有如下几点：
一是改革开放后，当时的中国现代教育理念、教育方式和施教内容较为落后，素质教育还未能走入大众视野，一考定终身的应试教育占据教育主导地位，“填鸭式”“教条化”等教育教学方式盛行，学生存在一定的负担，且较长时间在校专注文化课学习，不利于其健康成长。
二是中国现代教育在探索发展，在学习世界所谓先进教育理念和方式的路上，教育部门一些决策者和专家学者，忽视自身国情，盲目参照一些发达国家所谓的自由教育、快乐教育作法，而忽视从学习和生活两方面，对学生在校时间，进行有价值的分配、调节和优化。
三是针对中小学学生的私立教育机构和教育培训企业的快速发展，尤其新世纪以来，在网络化、资本化等力量推动下，急切需要扩增市场，这促使其产品目标对象的学生必须有更多校外时间，才能满足其营收和利润扩增。也不排除有些机构其借助主流媒体、互联网、各色利益代言人等，制造舆论和噱头，妖魔化中国学生负担，争取利好政策，促使缩减学生在校时间、减少甚至取消课后作业。
四是先富起来的少数家庭（中产阶级以上人群中有学龄孩子的年轻夫妇），对子女的教育有着更多超越义务教育范畴的诉求，或以其孩子将来不主要以国内发展为主，来规划定位孩子未来，期望缩减孩子在校学习和生活时间。
五是中小学是按照事业单位管理的，是由国家行政机关举办，受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算的单位。除义务教育范畴的经费由国务院和地方各级人民政府予以保障外，关涉学生成长的课外学习等费用是没有相关经费的，也不能向社会收取经营性费用。所以，作为国家和地方教育主管部门，从教育体制特点、教师工作强度、学校安全管理等多方面综合考虑，以法规化的手段，要求学校严格执行“三点半”政策，便于调和义务教育执行中教育系统内部矛盾，不再以过去“包打天下”的方式施教，最核心化做好义务教育，让教育更多参与社会分工，以减轻非市场化教育工作者职责压力。通过为学生所谓的“减负”，从而巧妙将学生在校“负担”转向社会和家庭“负担”，卸除了本可承担的责任。
“三点半”问题破解对策
面对目前的情形，社会多方关切，一些媒体和家长呼声不断。但是，“减”出去容易，“加”回来不易。如果对小学生在校学习时间由六小时延长至七小时或更长，以缓解和解决“三点半”问题，我们看看这样的改革举措，会出现怎样的情况？
首先，呼声最大的群体应该是课外教育培训机构。学生在校时间延长，预示着离校课外时间大幅压缩，那么课外培训机构的市场空间将极度得到挤压。试想几千亿的市场受到政策间接打压，相关投资者、企业和庞大的从业者将发生震荡，很可能会诉诸各类媒介，制造舆论，为中国孩子“伪减负”哀嚎，甚至抹黑中国教育，加重教育社会矛盾。
其次，相当一部分有时间、有精力、有资源让孩子接受更多课外高层次教育的中产阶级以上家庭必然反对。这些人群数量占比虽然不高，但因其具有较高的社会地位和较大的社会能量，可以直接或间接对教育政策产生重大影响。很多教育新规出台，如果不妥善解决处理好这些人群的关系，是难以出台和执行的。
再次，学校和教师群体将有很大意见。义务教育相关学校及教师承担着很大的教育教学职责和压力。先前为学生的“减负”实际上，也是为老师和学校的“减负”，尽管对于老师而言，即使“减负”，也很难和学生同时“三点半”离校。但若要延长学生在校时间，学校和老师的工作和安全压力必然增大，而劳动报酬却很难增加，这势必引起不满，导致一些人可能消极工作。
当然，对于多数家庭而言，肯定是举手双手欢迎的。但是，他们处在社会生活和主流舆论场的边缘，他们的意见和建议不容易集中显现出来，有相当一部分人也容易被舆论绑架，或左顾右盼，盲目从众，缺少对事物的客观鉴别和必要定力。
从以上分析可见，“三点半”问题几成死结。2018年全国两会“部长通道”接受采访的教育部部长陈宝生，在回答记者对该问题提问时，表示要通过多种模式解决小学生“三点半”放学给家长接孩子造成的难题，寄希望于各地探索，给年轻父母更厚实的“红包”。
2017年3月，教育部印发了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，对各地开展中小学生课后服务工作提出要求，要求要充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，广大中小学校要充分利用在管理、人员、场地、资源等方面的优势，积极作为，主动承担起学生课后服务责任。对确实不具备条件但有课后服务需求的，教育行政部门要积极协调学校、社区、校外活动中心等资源，做好课后服务工作。
但是，这只是教育主管部门纸面上的指导意见，是不具有操作性的，距离实际真正的落实，还有很大差距，给人的感觉还是“风声大雨点小”。虽然个别一些省市开始响应政策要求，提出了一些课后学校托管的设想。总体看，地方政府和学校，在落实中还存在诸多难点，缓慢推进，甚至未有破冰。剩下的依然是焦虑的家长和不断延续的问题。
事实上，回到该问题的原点，要尽快破解这一问题，必须通过顶层设计、系统施策。教育主管部门和地方政府的敢于担责，积极作为是破解该问题的重点和关键所在。
第一，修订教育法规。国家要修订完善《学校卫生工作条例》，对原规定中“学生每日学习时间（包括自习），小学不超过六小时”，应该改为“小学入学时间不晚于北京时间8时，放学时间不早于17时，一年级不早于16时30分（新疆、西藏等地顺延），其中课间休息及午休时间不少于2小时。”各省市区结合《中华人民共和国义务教育法》和修订后的《学校卫生工作条例》，修订地方义务教育法规，并明确提出落实考核要求。
第二，教师减负增收。各级政府和教育主管部门要综合校内和校外学生的整体学习情况通盘考虑，在系统规划学习时间，科学施教，真正监督指导做好义务教育的同时，以政府禁令的形式，真正实施对中小学教师的刚性减负，如此才能更好地为学生减负。把大幅减少教师不必要的、形式化的、行政化的各种非教学类任务做“攻坚战”，真正把教师的负担减少，使教师的精力聚焦在真正的教育教学方面。各地放开中小学教师职称晋升的名额限制，让更多具备条件的教师获得评聘，得到事业和价值的归属感。对校内参与中小学课后服务的教师，采用财政补贴和校企运作的模式，给予更多现实激励，增加教师收入。
第三，推动平台建设。各级政府和教育主管部门在深化教育体制改革中，以体制内资源立足做好义务教育前提下，按照学生成长，统筹社会教育资源，建立认证、评审、准入、退出、惩戒和风险防范制度，创新机制，以政府主导，学校主导，校企共同参与的形式，搭建学生课后校内成长平台，家长以低于市场价的费用支付平台适当费用，实现体制内外教育资源融合发展。从而给予体制内参与课后服务的老师以现实利益激励，也易于从中发现优秀的社会师资力量，择优录用充实到义务教育中，探索多样化的用人用工形式，形成教育师资队伍多元化发展模式。
第四，实施灵活策略。具体到义务教育的中小学，在落实学生作息时间中，要注重灵活性，不做一刀切的武断执行。可以现在的“三点半”放学（低年级更早）划分界面，有需求在该点离校的学生可与学校办理申请，其他需要继续在校参与课后成长的学生，可接受学校提供的课后服务至正常放学时间，以此实现差异化管理。
第五，严格督导落实。在国家意志下，教育部当争取多部委合力支持，增强对全国教育系统的垂直指导和监管力度，完善对地方政府的教育考核管理体系。把解决“三点半”问题视为减少社会问题、切实关注学生健康成长的重要突破口，以问题和目标导向，主动作为，向社会公开承诺，真心实意抓好落实。各级纪委和监察机构，要加强对此的巡视和督察，兼听真实民意，切实促使各级政府和教育部门及中小学，“以人民为中心”把义务教育高质量做好，真正办好人民满意的教育事业。
这些年，很多新的教育理念、教育方式、教育思维层出不穷，很多时下流行的针对青少年教育的文章，在立论中往往避谈教育环境是否科学和公平，而是更多强调家庭如何教育孩子，孩子个人如何学习成长。总之，一切得靠个体自己。每一个教育失败的家庭和失败的孩子，问题都在于自己，自己活该倒霉。
当然，这也貌似合乎情理，一个人真正的教育和成长，确实在于家庭和个人。但是，对于任何一个家庭和个人，无论身处何地，无论处于何种阶层，关注中国教育，特别是义务教育，就是关心国家和民族的未来，这是应有的社会良知。
众擎易举，建设科学而公平的义务教育环境，才能减轻家庭焦虑，减少社会问题，让更多的中国青少年茁壮成长，启航梦想。
行为至此，还有诸多的想法和案例未能一一列举。在这里，只好先做一粗糙探讨，以抛砖引玉，汇集智慧，加力推动“三点半”问题早日全面解决。
解筱文：战略学者。主评时政、商业、铁路、文化。
