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文：刘璐
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租房市场利好频传。
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一、刷频还是过度解读？
新年伊始的1月15日，国土资源部就放了大招，表示“我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”
当天晚上，这则消息就刷了屏。“楼市变天”、“政府将不再是居住用地唯一提供者”、“我国宅基地也将‘三权分置’”等等标题纷纷出现在大家的朋友圈中。
一周多过去之后，不妨让我们再来重新体会一下这个重磅消息，看看它对房地产行业有什么深远的影响。
刷频的背后是巨大的关注，更说明业内对于房地产行业最核心的资源——土地——相关制度的敏感。的确，作为这个行业里最重要的生产资料，土地的制度安排极其关键。当然，笔者留意到大多数的解读其实还停留在供需层面。一个比较自然的逻辑，是农地入市，必然会增加土地供应，从而减少或消除住房市场供不应求的情况，甚至达到“降房价”的目的。
但实际上，这里面可能有一些误解，或者说是过度的解读。
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二、珠海的实践
在国土部的土地新政之中，“宅基地”显然是人们关注的一个焦点。
我们先来看看这次土地新政说了什么。其实，主要就是说了这么一句：“深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点”。
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。
农村集体经营性建设用地，根据标准的定义，是指“是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。”这个概念本身是有点抽象的，但一说“乡镇企业”大家就很熟悉了。
2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定（第11条）：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
可见，宅基地和集体建设经营性用地是并列的（实际上宅基地属于集体建设用地下面的一个子类别），而这次的土地新政其实并未说直接说宅基地的使用问题。
不过先别“着急”，让我们来回顾一下珠海的实践。
两年前的2016年1月，珠海市国土资源局宣布，珠海拟将出台农村宅基地管理措施，未来节约出来的宅基地将可作为集体经营性用地流转利用。同时，代耕农入户及房屋确权等问题也将解决（《南方都市报》2016年01月15日报道）。根据这个措施，宅基地可作为集体经营性用地流转。彼时，珠海正作为广东省唯一符合条件的地级市申报全国节约集约用地示范市。在珠海的实践中，明确提出“鼓励村集体建公寓式住宅”，即：鼓励和支持有条件地区的村集体建设公寓式住宅，促进宅基地的节约集约利用，而节约出来的宅基地作为集体经营性用地流转利用，其流转收益将全部归农村集体分配，且收益分配主要分给腾出宅基地的农民。同时，还将鼓励农民腾退一户多宅的宅基地并在符合土地利用总体规划、城市规划和保障农户权益的前提下，遵循依法、自愿、有偿、平等、公开的原则下开展宅基地使用权流转。
宅基地能不能作为集体经营性用地来进行流转利用，相信珠海的实践已经有了答案。本次国土资源部的土地新政，也可以看作是对宅基地优化利用的尝试从个别城市向全国推广的信号。在本次的土地新政中，明确提到“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权’三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。”
可见，从“同权同价”到“三权分置”，这是我国农村集体建设用地使用（特别是宅基地）从理论到实践的巨大创新。
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三、“低效”的宅基地
在我国，一方面是城市住宅用地紧缺，而另一方面又是农村的宅基地使用效率低下。这不仅是由农村宅基地在空间分布上的分散造成的，也是由于大量宅基地缺乏集约利用的必然结果。
虽然我国有着“18亿亩耕地红线”的刚性农业耕地土地资源保护政策，但一个不可忽视的现实，是在广大的农村仍然有着大量“沉睡”的土地。这些土地或闲置、或未能被合理利用，造成了土地资源的变相浪费。根据中科院在2013年的调研数据显示，当前全国共有约2.7亿亩的宅基地，但其中闲置的有1.14亿亩，而这相当于5个北京市的面积。
另一个数据显示：中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，这其中宅基地约占13万平方公里，是农村集体建设用地的大头。可见，在保护耕地的同时，在农村闲置或低效利用的宅基地上想办法，是解决当前城市住宅问题的重要举措，而这和保护耕地的“初心”并不矛盾。
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四、被误读的“降房价”
国土资源部部长姜大明在谈到本次土地新政时，明确强调：“这是一项重大理论和实践创新。但城里人到农村买宅基地口子不开，严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。”
可见，不论是农村的经营性建设用地也好，还是宅基地也好，都和人们熟知的城市住宅用地是完全不同的两套体系。在不存在“流转”等土地“变性”的情况之下，农村和城市的土地资源是不能流通的。同理，依附于土地的资金这种要素也无法在二者之间流通，也就是前面提到的“城里人到农村买宅基地口子不开”。
其实农地流转的案例也是很多的。除了拆迁征地以外，目前最常见的农地流转模式是把部分农业用地转成商业用地，从而进行商业项目的开发。但是这样的流转限制较多，和城市里的商业用地也不能完全等同。
那么，为什么本次土地新政不能直接降房价呢？
显然，市场把土地新政解读为“降房价”的逻辑，是大量农地入市以后，增加了商品住房用地的供应，那自然就会对房价形成向下的压力。但是，实际上土地新政不仅没有涉及到农地变成商品房建设用地的问题，甚至连城里人下乡买房的口子也继续堵着。
此外，本次土地新政也不是要“合法建设小产权房”，因为新政明确提到不能对城里人销售。换句话说，即使已经有各种打着擦边球的“小产权房”，那么小产权房降房价了吗？
既然如上面所分析的，土地和资金这两种重要要素都不能在城乡之间的房地产市场直接流动，那么什么要素可以流通呢？
人。
是的，城里的人虽然不能去农村买宅基地，但是可以去农村宅基地上修的房子里住。这就是本次土地新政最核心的“重大理论和实践创新”。
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五、租房市场将会有很大变化
那么，本次土地新政最大的意义在哪儿呢？
笔者认为其对城市近郊以及部分城市的“城中村”区域的住房市场可能会带来很大的影响。特别是近郊区域，新型态的住房租赁市场将会异军突起。
显而易见，允许宅基地或其他农村经营性建设用地用于建设租赁住房，会大大增加可租赁房源的供应数量，这有利于平抑甚至降低租房市场的平均租金水平。对于特大城市而言，这是非常关键的。这是因为特大城市的外来人口和流动人口都多，因而租房市场的供需压力就会更大一些。另一方面，农民通过提供经营性建设用地（或宅基地），让闲置或者低效利用的土地资源发挥了更好的收益，同时也增加了自己的收入。
当然，由于房地产行业的空间差异性，处于不同位置的农村经营性建设用地的价值是差别很大的。位于特大城市近郊的农业用地，由于其相距就业中心的距离更近，所以能更便利地承接从城市中心城区外溢出的在城市工作（和生活）的人口，这对于低收入人群来说可能是非常有吸引力的。毕竟，这可以用时间来换空间，住得远些但租金更便宜。
而对于远郊而言，本次土地新政的意义则稍微显得不是那么直接。不过带有旅游度假性质的酒店或者“民宿”类物业也是一种好的发展模式。一些有着独特旅游资源的远郊乡村（比如前一阵子网络上讨论得比较火热的“雪乡”），可以更规范地发展旅游产业。
可见，本次土地新政直接利好租房市场，但是由于空间的差异性，需要搭配大众运输、市政服务等各项城市基础设施（及商业配套）的跟进，才能充分地发挥分散城市人口及提升农村土地利用效率的综合效果。
此外，个别城市还有“城中村”的问题。显然，城中村的位置比近郊更好，因而一般来说其价值也更大。从不少城市的案例来看，城中村里的农民房早已经被用于出租了，但脏乱差的问题也非常明显。根据本次土地新政，在不改变城中村的土地性质的前提下（城中村的拆迁是另外一个层面的问题了），完全可以把农民房改建成为现代化的住房重新用于出租。虽然这并未改变城中村的本质，但是对于城中村的综合治理来说，则是一种显著的规范。
当然，虽然本次土地新政从长远来看对有着平抑城市房租的作用，但并不是在城市所有区域的房租受土地新政的影响都会下降。比如在城市的CBD核心区及周边区域，本来也没有宅基地等农地，所以其租房市场不会受到土地新政的影响。
同理，本次新政对于地方政府的土地出让收入也不会有影响，因为城市出让的建设用地和农村的土地是彼此独立的两套系统。
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六、非房地产企业怎么开发？
本次土地新政明确提到“非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地”，似乎“非房地产企业”隆重登场了。不过，“非房地产企业”投身房地产事业也不是一两天了。君不见，在城市土地出让的拍卖场上，自然人也有砸几个亿去拿地的案例。但房地产开发则又是另外一回事了。目前，任何企业和个人都可以作为投资人拿地（在一些情况下也有限制，比如一些地块外资企业不能参与竞拍），但房地产开发还是涉及到开发资质的问题，不过这可以通过投资者和建设者分离的方式来解决。
当前，国家正在大力发展住房租赁市场，而本次土地新政其实可以看作是在为大力发展租赁市场解决土地“原料”的来源问题，至少是重要的来源之一。可以预见，敢于投身农地住房租赁市场的企业甚至个人肯定是大有人在的。这里面除了专业的投资机构，可能也会有大企业自建房（租赁）给员工居住的这种情况，感觉“单位房”可能又要重出江湖了。当然，并不是所有单位都有条件来自建房。除了资金实力以外，还必须考虑距离单位的远近以及交通的便利性等条件（除了地铁等大众交通，单位还可以提供交通班车）。
最后，本次土地新政对于农民增收会有着非常积极的影响的。通过把宅基地拿来建设租赁住房，相当于是盘活了农民的资产，自然也会增加农民的收入。至于农民能不能拿这个钱去进城买房，这取决于增加收入的多少及所在城市的房价等多方面的因素，这还有待市场进一步的检验。
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作者介绍：
西南财经大学经济学院 副教授、博士生导师
留美经济学博士
长篇都市财经爱情小说《楼市与爱情》作者
知名财经评论人
企鹅号/头条号/新浪微博等：@学者刘璐
微信订阅号：liulu_cd
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- 完-
2018年1月26日
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