租界形成
100余年前，外滩公园还是上海公共租界（即英美租界）里的一部分，只对外国人开放。而160余年前，那里还没有公园，还只是黄浦江边上的一片泥沙之地，但是，外国人已经开始到来，这里已经被划入租界，离江边浅滩不远，一片片洋楼正在兴建。
根据鸦片战争后中英签订的《南京条约》，1843年，英国驻沪领事巴富尔等6人来到上海，与当地中国政府商定11月17日正式开埠。接下来，义记洋行、颠地洋行、怡和洋行等外国商事机构进入上海。
外国人来了，就存在居住的问题。根据《南京条约》，外国人可以在中国的5个通商口岸租房住。
后来中英双方又签订《虎门条约》，对《南京条约》做出补充，规定外国人在通商口岸租赁房屋或营建住房，必须与中国官方协商并得到认可，但没有限制他们租赁或营建房屋的数量。租界的发端就肇始于此。
不久，这种“华洋混处”的局面，随着上海地方官员（上海道台）与巴富尔签订的《1845年上海租地章程》而结束。当时的上海道划出县城外北郊“洋泾浜以北，李家庄以南”，即今天的外滩所在地，作为英国人的居留地，这里后来就成为了英租界。
为了避免“割让土地给外国人”会带来“丧权辱国”的罪名，上海道不准许中外之间有土地买卖。但是这些外国人又迫切希望有一块合法的土地，于是，就出现了“永租”的方式——外国商人以当时的地价“租”下土地，并每年再付一笔租金，而原业主不得以任何理由收回土地。
这一下，土地的业主们都乐意“租”出土地，而外国商人们得到了合法而权益稳定的土地，上海道也解除了“卖国”罪名的顾虑，大概不到一年功夫，外滩沿江的土地就被“永租”一空了。“永租”下上海租界土地的外国商人，都会得到一张加盖了上海道署官印的“道契”作为法律凭证。
租界内的中国人
1845年英租界在上海建立后，英国人为合理规划和利用这块面积有限的土地，于第二年组织了一个“道路码头委员会”。但这只是个自助性的组织。
到了1853年，太平天国军占领南京，租界里的外国人顿时紧张起来，洋人们感到维护租界的治安变得非常困难。于是英国领事阿利国提出，英、美、法三国把各自的租界联合起来，共同组织一个市政机关，以选举产生董事，统一管理上海的租界。
当年的9月7日，上海爆发了小刀会起义，至少2万名上海人逃离上海县城涌进当时只有数百外国人居住的租界。原来“华洋分居”的局面被打破，又变成“华洋混处”，这更促进了三个租界合并。
到了1854年7月11日，阿利国在英国领事馆主持了全体租界人会议，美国领事、法国领事都出席，通过了《上海英、美、法租界地皮章程》，选出了由7人组成的“工部局”董事会。
这工部局实际是一个拥有对租界的管理权、行政权、对人的管辖权、征税权的政府。工部局的市政建设和管理资金，来源于税收。
刚开始时，工部局只向住在这里的外国人收税，以后也向住在租界的华人收税了。上海的外国租界虽然形成“国中之国”，但是除了战争期间，中国人是可以自由进出和居住的。住在租界里的，绝大多数是中国人，中国人总体上占到95%以上。
住在租界里的中国人，除了为洋人服务的仆役，还有商人，有买办，有外资机构的中国职员，正是从他们之中产生了对华人不能进入外滩公园（英文称Public Park，即公共花园）不满的第一批抗议者。
中国人的抗议
1881年，外滩公园已经建成了13年。当年4月5日，虹口医院的华人医生恽凯英等8人路过外滩，当想进外滩公园时，却被门卫挡住。
气愤之下，他们给工部局的总董韬朋（Thorburn）写了一封英文信：“先生：我们都是租界的居民，而且是纳税人，想请问你有什么条文规定中国人不可以进入公共花园？”
虹口医院，乃是美国基督教会在上海办的一家外资医院，当时叫同仁医院，是今天上海胸科医院的前身。在这里工作的中国人，耳濡目染，对于西方的民主意识和平等观念，已有了解，更知道纳税人不但有义务，而且有权利。
4月20日，韬朋的回信来了。他称：“公园不大，不可能让所有的中国人都进来游赏。门警曾得到过指示，只让文雅的衣冠整齐的中国人进入花园。”
4月25日，韬朋又一次回信，说：“工部局并不认为中国人有进入花园的权利。”他说，工部局是根据当时的英国驻沪领事温斯达致上海道台的一封信做出的这个决定。
温斯达在这封写于1868年6月20日的信中说，“这块地方（公共花园）是给在上海的外国社区的居民作为娱乐场所或公园之用”。
信写了一个多月后，外滩公园于当年8月8日正式开放。然而当时的上海道台，对此并没有表示出一个“不”字。
其实，当时的上海，禁止华人入内的外国人专用场所，不止外滩公园。英国总会、德国总会等娱乐场所都禁止华人入内，著名的跑马场，从1850年建的第一个，到1854年建第二个，1862年建第三个，从来没接受过华人做会员。为什么独有外滩公园激起了华人的抗议？
这大概与外滩公园一开始宣示的名字“公共花园”有关。既然是“公共”的，是工部局修建的，它应属于整个租界的居民共有，因为所有的居民都纳了税。而那些总会和跑马场，都是会员制，所有权和经费来源都与此不同。
在《上海园林志》的资料中披露说，当年修建外滩公园，经费来源于租界内的“公共娱乐场（俗称跑马厅）基金会”。这个基金会，刚刚在出售第二跑马场、购得第三跑马场的买卖中大赚了一笔，于是拿出1万两银子修公园。
而华人的抗议，无论来自民间还是政府，主要是从两方面抗议：第一，公园占用的土地还是属于中国的；第二，公园建成后，维护的费用，也是来自工部局收的税款。
华人们的第一次抗议，并没有产生什么实效。4年后，到了1885年，工部局打算扩展外滩公园。这下，华人们的抗议又来了。这次带头发难的，是唐茂枝等8人。
11月25日，他们联名给工部局写信：“中国人与外国人在使用公共花园方面遭受到不同的对待是令人不满的，希望工部局想些办法来消除这种招人怨恨的矛盾”。
他们指出“工部局拒绝华人入园，仅仅是从种族方面来区别，这不管以权宜之计或国际礼仪作为理由，都是站不住脚的”。唐茂枝乃是怡和洋行的买办，其余7人，或是曾经的海关总翻译，或是房地产富商，或是教堂牧师。
他们最感气恼的，是外滩公园连日本人和朝鲜人都可以进，独独中国人不能进。 这次抗议，也得到了媒体的声援，《申报》连篇累牍发表文章，抨击工部局，上海的华商团体也为此联名上书。
压力之下，工部局只得同意花园自1886年5月4日起有条件向中国人开放，即向华人团体发券，华人凭券入园。每券限用一星期，据统计，在1889年那一年，共发了183张。
但问题并没有全解决。华人入园要凭券，洋人就不用，本身仍是不平等。但即使这样，洋人还是嫌来的中国人太多了。
这时候，工部局正准备在苏州河边第三次填滩造地，扩展公园。由于上海道的反对，最后，经谈判，将苏州河边一片河滩改建为华人可以随便进的“华人公园”。
1890年12月，华人公园正式开放，比起外滩公园，华人花园（今已成为一块街边绿地）设备简陋不少，环境卫生也差很多，但此后，华人的抗议之声就基本平息了。
一块牌子引起的争议
进入到20世纪初，民族主义在上海开始高涨。当时上海的报纸杂志铺天盖地的爱国宣传，在民心动员上也起着至为关键的作用。当时宣传的一个重要标靶，就是“华人与狗不得入内”。
学者们对于历史上究竟有没有过这样一个告示牌，争论不休。原因是从历史档案中，至今没有查到一条直接写着这样条文的规定。
能够查到的工部局最早的相关文件，是1885年的《公共租界工部局巡捕房章程》的第24项共6条，其中第1条说“脚踏车及犬不准入内”，第5条说“除西人之佣仆外，华人一概不准入内”。
1907年，上海绅士李维清在其编写的小学课本《上海乡土志》中是这样表述的：黄浦公园尚许洋人之养犬入内，独禁华人，此乃“奇耻”！这里说的是连狗都可以进，独华人不能进。
到了1924年，孙中山在他的一次演说中说：“上海的黄浦滩和北四川路那两个公园，我们中国人至今都是不能进去。从前在那些公园的门口，并挂一块牌说：狗同中国人不许入”。
到这时，这块“华人与狗”的标牌，已经成了中国人的屈辱象征。
1928年6月1日，在中国民族主义高涨的汹涌浪潮中，工部局宣布：外滩公园对所有中国人开放。又过了17年，国民政府在1945年宣布，收回所有的在华租界和租借地。自此租界的历史在中国宣告结束。
（作者：黄艾禾）
