▌实务要点：
实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。交警队扣留涉嫌违法车辆后，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。
刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队
道路交通管理行政强制案
▌基本案情
2001年7月,刘云务购买东风运输汽车一辆。2006年12月12日，刘云务雇佣的司机驾驶该车行驶至太原市和平路西峪乡路口时，山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队(以下简称晋源交警一大队)执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。2006年12月14日，刘云务携带审验手续前往处理。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等证明材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。刘云务不服，提起行政诉讼。法院审理期间，组织当事人对加固车架的钢板铆钉进行了切割查验，显示该车车架号码为GAGJBDK0110××××2219，而该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110××××2219。
▌裁判结果
山西省太原市中级人民法院一审判决驳回刘云务的诉讼请求。山西省高级人民法院二审判决撤销一审判决，责令晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务，驳回刘云务的其他诉讼请求。
▌法院认为：
①车辆车体打刻的发动机号码、车架号码，是确认车辆身份的重要证明。根据公安部2004年4月30日发布的《机动车登记规定》第9条、第10条规定，刘某在车辆生产厂家指定的维修站对涉案车辆发动机、车架进行维修，且仅为对涉案车辆更换发动机缸体而非更换发动机，并不违法。但刘某未及时请相关单位在相应部位重新打刻号码并履行相应手续不当。在涉案车辆发动机缸体未打刻发动机号码且车架号码被钢板铆钉遮盖无法目视确认情况下，刘某让所雇司机驾驶车辆上路具有过错，交警队认为涉嫌套牌依法有权扣留车辆，刘某应承担相应责任。
②扣留车辆属于暂时性的行政强制措施，不能将扣留行为作为代替实体处理的手段。交警队扣留车辆后，应依《道路交通安全法》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定，分别作出相应处理：如认为刘某已经提供相应的合法证明，则应及时返还机动车;如对刘某所提供的机动车来历证明仍有疑问，则应尽快调查核实;如认为刘某需补办相应手续，亦应依法明确告知补办手续的具体方式方法并依法提供必要的协助。刘某先后提供的车辆行驶证和相关年审手续、购车手续及证明材料已能证明涉案车辆在生产厂家指定的维修站更换发动机缸体及用钢板铆钉加固车架的事实。在此情况下，交警队既不返还机动车，又不及时主动调查核实车辆相关来历证明，亦不要求刘某提供相应担保并解除扣留措施，以便车辆能返回维修站整改或返回原登记车辆管理所在相应部位重新打刻号码并履行相应手续，而是反复要求刘某提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，滥用了法律法规赋予的职权。
③行政机关进行社会管理的过程，亦是服务社会公众和保护公民权利的过程。建设服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，亦要兼顾相对人实际情况，对虽有过错但已作出合理说明的相对人可采用多种方式实现行政目的时，在足以实现行政目的前提下，应尽量减少对相对人权益的损害。实施行政管理不能仅考虑行政机关单方管理需要，而应以既有利于查明事实，又不额外加重相对人负担为原则。实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。故交警队扣留涉案车辆后，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。
④法院对行政行为合法性进行审查，应依行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。本案涉案车辆是经过年审并正常行驶的车辆，交警队在作出行政行为时和原审诉讼中均未以车辆系擅自改装而需要强制报废等作为扣车理由，在本院审理中亦未提供证据证明涉案车辆需强制报废，故对交警队有关涉案车辆需强制报废的主张不予支持，且其在再审期间又改变扣留理由，亦有违依法行政的基本要求。鉴于刘某对交警队扣车造成的停运损失、车辆损坏损失等已另案提起行政赔偿诉讼，故刘某赔偿请求应在行政赔偿案件中另行解决。判决确认交警队扣留车辆行为违法，判令交警队向刘某返还车辆。
最高人民法院认为，在刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时，可依法继续扣留，但其违反法定程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车，特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车架号码和行驶证所载车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。在刘云务提交相关材料后，晋源交警一大队既不返还，又不积极调查核实，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决，确认晋源交警一大队扣留涉案车辆违法，判令晋源交警一大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘云务。
▌典型意义
本案典型意义在于：深入推进依法行政，加快建设法治政府，要求必须坚持严格规范公正文明执法。行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要公正把握执法尺度，兼顾相对人合法权益的保护。为维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身、财产安全，公安机关交通管理部门有权依法扣留违法车辆。存在裁量余地时，对违法车辆的扣留应以实现行政目的为限，尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式。违反法定程序，无正当理由长期扣留车辆，过度推诿卸责，严重突破实现行政目的的限度，且对相对人合法权益造成重大损害，显已违背严格规范公正文明的执法要求。人民法院依法予以纠正，救济相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权，助推依法行政，促进法治政府如期建成。
案例索引：最高人民法院(2016)最高法行再5号“刘某与某交警队行政诉讼案”，见《刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案》(审判长耿宝建，代理审判员李涛、李纬华)，载《最高人民法院公报·裁判文书选登》(201702/244：24)。
转载：法培中心
广东经国律师事务所 管东平律师
