1980年4月24日，在营救被伊朗人扣押的53名美国人质的鹰爪行动（Operation Eagle Claw）失败后，时任美国国防部长哈罗德·布朗对时任美国总统吉米·卡特汇报情况说了这样一句话。卡特简单地回应道：让我们去听听他（指地面行动指挥官，三角洲部队指挥官查尔斯·贝克韦斯）的建议把“沙漠一号”补给点的坠机事故，导致参与行动的8名美军士兵牺牲，解救行动的联合特遣部队无功而返。随后媒体铺天盖地的报道，让卡特政府颜面尽失，严重打击了美国民众对武装力量的信心。
▲沙漠一号补给点失事的飞机
从上世纪70年代美军撤离越南后，美军特种作战部队的能力一直处于下降状态，即便是在早期越南战争中，特种作战部队和常规部队因为协调问题而引发的矛盾，也一直是制约特种作战效能发挥的重要因素。鹰爪行动的失败，被认为是一系列矛盾的集中体现。在国防部的委托下，时任海军作战部长詹姆斯·霍洛威成立了调查委员会，霍洛威委员会调查结果认为，军种之间严重缺乏协调统一指挥能力是行动失败的重要因素，并建议国防部应该建立一支反恐联合特遣部队（CTJTF,counterterrorist joint task force）和一个特种作战咨询小组（Special Operations Advisory Panel）。
▲正在登机的三角洲队员
鹰爪行动的失败，也促使国防部相关部门对特种作战部队改革态度的转变。当时的美国陆军参谋长爱德华·梅耶呼吁要重建美国陆军的特种作战能力，并于1982年在陆军框架下成立了第一特种作战司令部（1st Special Operations Command），用来管理陆军特种作战部队，以促进其水平提升。1983年，在美国国会中，要求对国防部和军队进行改革的呼声日益高涨。于是在当年6月，参议院军事委员会（Senate Armed ServicesCommittee）主席巴里·戈德华特开始对国防部为期2年的调查研究，同时包括对特种作战部队部署能力考察。然而仅仅过了四个月，两起事件就引起了国会议员的不满情绪。1983年10月23日，恐怖分子对多国联军的贝鲁特军营汽车炸弹袭击造成237名海军陆战队员身亡。10月25日，入侵格林纳达暴露了严重的指挥与控制问题，特种作战部队在低烈度冲突下的联合指挥协调能力饱受质疑。
▲时任美国陆军参谋长爱德华·梅耶
随着国会的关注，国防部在压力之下，于1984年1月建立了联合特种作战局（Joint Special OperationsAgency）。然而，该机构面临一个很尴尬的局面，由于只是一个业务指导机构，无法指挥任意一支特种作战部队，或是作战行动的安排，导致其对特种部队改革的准备、能力和政策没有任何促进作用。虽然特种部队的改革问题显得异常艰难，但依然不乏一些坚定的支持者，时任负责国际安全事务的助理国防部长诺埃尔·科赫和他的助手雷林·罗兰德认为改革势在必行。于此同时，在国会一些富有远见的人眼中，特种作战部队应该彻底改头换面。来自参议院军事委员会的参议员山姆·卢恩和威廉·柯亨，以及众议院军事委员会筹备分会主席丹·丹尼尔，都是激进改革派的代表人物。他们确信，美国军方一直在忽视特种部队改革，军方向来对特种作战不感兴趣，国家能力在该领域的体现完全是二流水准，特种部队的作战指挥与控制成了普遍问题。卢恩和柯亨强烈批评国防部，认为其根本对未来的威胁没有一丝准备。卢恩建议国会应加大拨款，以应对特种作战部队的现代化建设。柯亨则认为，美国军方需要明确自身的组织结构和特种作战的指挥控制，从而应对低烈度冲突。
▲参议员山姆·卢恩
1985年10月，参议院军事委员会发布了关于美国军队历时两年考察的报告，题为《防卫组织：改革的需求（Defense Organization: TheNeed For Change）》，报告中包括特种作战如何应对未来威胁的种种因素。报告的最终影响是，通过重组法案直接促使1986年国防部的重组。1986年春天，参众两院的特种部队改革支持者们不断地向议员们介绍他们的提案。5月15日，柯亨向国会提交了一份他和卢恩等激进改革派议员共同攥写的参议院议案，提出国防部应该设立一个指挥特种作战部队的联合军事组织，并且该机构必须确保有充足的资金和完善的政策，用来支持低烈度冲突和特种作战。众议员科恩提出一个更为激进的想法，他认为应该有一个由文官领导的国家特种作战机构，且能绕过参联会直接向国防部长汇报，这样特种作战部队的预算过程就能独立于参联会和武装部队之外。
▲威廉·柯亨
1986年夏天，国会对这两起议案组织了听证会，时任参谋长联席会议主席海军上将小威廉·科沃，代表国防部对该议案提出了反对意见。他提出了一个替代方案，新的特种作战部队司令部应该由一名三星中将来领导。然而国会议员们并没有采纳这个建议，他们希望能有一名四星上将来领导该部门，从而能赋予特种作战部队更多的影响力。一些退役军官则明确表示，他们坚定支持改革，认为很有必要性。据不少人表示，退役陆军少将理查德·斯科特给了改革最重要的推动因素。他曾在入侵格林纳达期间指挥过联合特种作战特遣部队（JSOTF, joint special operations task force），并指出了常规部队军官是如何在作战中滥用特种作战部队，并且不允许他们运用自己特殊的作战技能，进而导致了特种作战部队的高伤亡率。斯科特曾私下接触少数参议员，讲述他在格林纳达遭遇的种种困难。最终，参众两院通过了特种作战部队改革议案，并且他们希望有一个协商委员会来协调此事。参众两院一番周折后出了一个妥协方案，呼吁成立一个由四星上将领导的统一作战司令部来指挥全军特种作战部队，设立一个负责特种作战和低烈度冲突的国防部长助理，一个负责协调低烈度冲突的机构将被设置在国家安全委员会之下。同时，立项了一个新的针对特种作战部队的主力部队计划预算案，即MFP-11（Major Force Programfor SOF），该项目被议员们戏称为“特种作战部队支票簿（SOF checkbook）”;，被列入1987年度国防授权法案。1986年10月随着戈德华特—尼科尔斯国防部重组法案的签署，该议案作为法案附加条款也随之生效。
这是美国国会历史上，首次授权总统去建立一个统一的作战司令部。国会的目的很明确，要迫使国防部和相关部门去认识过去的失败和面对急迫的威胁。为了使国防部和相关部门能落实执行改革法案的责任，国会随后还另外通过两部附加法案来确保改革法案顺利实施。法案一经实施，MFP-11将提供给特种作战部队超过自己控制范围的资源，让特种作战司令部更具备与时俱进的能力。此外，该法案明确促进军种间合作，一个司令指挥协调全军所有的特种作战部队。并且，国防部设立一个四星总司令和一个负责特种作战和低烈度冲突的助理国防部长，同时代表特种部队给国会提供建议。
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