我国《宪法》第37条第2款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”《刑事诉讼法》第78条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”第85条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。”
宪法、法律有关批准逮捕的规定，旨在由检察机关对公安机关逮捕犯罪嫌疑人的活动是否合法进行审查、监督，防止错抓滥捕，保障无辜者的人身权利不受侵犯，理论上称为“司法令状制度”（意即限制人身权利必须事先取得司法机关颁发的“令状”许可）。根据最高人民检察院检察长曹建明2017年3月12日在全国人大所作的工作报告，2016年全国检察机关因不构成犯罪或证据不足而不批准逮捕132081人，在监督公安机关合法侦查、谨慎行使逮捕权方面取得了一定的成效。然而，逮捕犯罪嫌疑人之前需要经过批准的制度，并不是当今法律所首创。
这种由司法官员对刑事案件侦办机关抓捕涉案人员进行审查监督的做法，早在明朝就已经有了！
说到抓人，明朝没有比锦衣卫更牛的了。但是，锦衣卫抓人并不是想抓就能抓！就算是奉旨抓人，也要经过审查批准！
一、碉堡了！——明朝的“厂卫司法”
明朝的军事制度是卫所制，原则上每个百户所辖112人，每个千户所辖10个百户所1120人，每个卫辖5个千户所5600人（这些只是朝廷规定的编制，实际上不可能严格保持如此精确的数目），各省都指挥使司（简称“都司”）管辖本省的卫所，中央的五军都督府统管全国的都司及卫所，唯有驻扎北京、宿卫皇城的“亲军卫”（也称“上直卫”）是由皇帝直接指挥，不受五军都督府统辖。亲军卫共有26个卫，其中最为特殊的即为“锦衣卫”。
亲军卫本是侍卫皇帝的军事机构，但锦衣卫在亲军卫26卫中职能极为特殊，除了扈驾、宿卫等原有职能以外，还职掌京城巡察、缉捕、刑狱等司法事务，尤其是奉旨专门审理皇帝亲自交办的“诏狱”，权势特重，远非其余25卫能比拟。说锦衣卫牛，就是牛在：
（1）它是直接听命于皇帝的；
（2）它办理的案件都是涉及各级官员的重大案件。这两个特征使得锦衣卫往往得到皇帝的极度信任和纵容，锦衣卫的大小官校无不作威作福，恣意弄权，为了达到擅断人罪的目的，滥用各种骇人听闻的秘密刺探和残酷刑讯的手段。故《明史·兵志》称：“（锦衣）卫卒伺百官阴事，以片纸入奏即获罪，公卿大夫莫不惴恐。”《明史·刑法志》亦称：“其徒狡黠者恣行请托，稍拂其意，飞诬立搆，摘竿牍片字，株连至十数人。”
锦衣卫长官为指挥使，定制为正三品，但锦衣卫指挥使往往同时加任更高的职务，例如明世宗时陆炳为锦衣卫指挥使后，马上升任都督同知（从一品），再进左都督（正一品），加太子太保，后又加太保兼太傅，掌锦衣卫如故，威煊贵宠，无以伦比。在明朝文武百官的班序中，左班（文官）最前为内阁大学士，右班（武官）最前为锦衣卫指挥使，可见其居于武臣之首的尊贵地位。而且，明朝还规定锦衣卫“凡本卫军政官员，例免考察”，也就是赋予锦衣卫官员不须进行工作绩效考核的特权，这一规定的本意是为了让锦衣卫不受制于任何其他国家机构，但也留下了管理漏洞。许多权贵子弟往往寄衔、冒衔于锦衣卫，吃空饷甚至虚报军功，成为一大弊政。
锦衣卫与宦官的关系非常密切。明成祖时设立宦官掌理的东厂，侦缉谋逆、妖言等大奸大恶之罪，其职能与锦衣卫多有交叉重合，据《明史·刑法志》：“东厂之属无专官，掌刑千户一，理刑百户一，亦谓之贴刑，皆卫官，其隶役悉取给卫，最轻黠狷巧者乃拨充之。”由此可知，东厂并没有固定的机构人员编制，其办理案件的“贴刑”都是从锦衣卫调拨的官员。因为缉捕抓人也是一门技术活，需要经过专业训练，不是什么人都能干的。而宦官机构不能提供这种训练，倒是锦衣卫颇长于此道，于是两者结合，合称“厂卫”。明朝时诸多涉及政治影响的重大案件，往往由厂卫侦缉、审判，例如永乐时解缙被指“无人臣礼”，嘉靖时张经被指“糜饷殃民，贻误战机”，崇祯时袁崇焕被指“谋叛欺君”，均逮捕下锦衣卫狱审判，称为“厂卫司法”。
本来，自隋唐以来人们习惯将刑部、大理寺、御史台（明清两朝为都察院）称为“三法司”，即行使司法权、对案件进行定罪量刑的专门机构。但在明朝“厂卫司法”之下，厂卫往往不经三法司迳行审判，所谓“旨从内降”，即厂卫审判之后直接向皇帝请旨定罪了，或者在移送三法司审判时附加“参语”或“按语”（即定罪判刑的意见），三法司慑于厂卫之权，往往遵照“参语”或“按语”拟定罪刑，不敢有丝毫改动。嘉靖时刑部侍郎何孟春曾感叹：“刑部尚有何人能少易抚司（指锦衣卫北镇抚司）之按语乎？”
厂卫都是专制皇权的附属产品。当皇权暂时不需要他们的时候，他们的权势也会减弱。例如明孝宗认为“吾独与共天下者，三公九卿也”，有意抑制厂卫，因而“缇骑（指锦衣卫）遂自敛不敢有所为。”明神宗长期不理朝政，“亦无意刻核，刑罚用稀，厂卫狱中至生青草。”但总的来看，厂卫的权势是不断增大的，而且越到明末，厂卫的腐败滥权越为严重，越深受时人痛恨。清初时有“明不亡于流寇，而亡于厂卫”的说法，虽然偏颇，但它反映了当时人们对厂卫的强烈不满。明朝皇帝其实也知道厂卫为众人所恨，但这正是皇帝所追求的效果，他们重用厂卫，目的不在于办理多少案件、解决多少问题，而是借此向文武百官及普通百姓显示权威，通过制造人人自危的气氛，维持一种“恐怖的秩序”。
二、还有更牛的！——刑科给事中
锦衣卫在明朝可以说是权势熏天，但锦衣卫再牛，也不过是皇权专制的工具而已。皇帝不会让锦衣卫一家独大，也要给锦衣卫戴上紧箍咒，在一定范围内制约其权势，确保其不至于脱离皇帝控制。宦官机构东厂与锦衣卫的职能、人员相互交错，就是这种制约之一。另外还有一种制约，也很牛，那就是——刑科给事中。
大明王朝5566
明朝时设六科作为政令审核、谏议、监察机构，六科对应六部，每科设都给事中1人、左右给事中各1人、给事中若干人，六科之间互不统属，相互独立，分别职掌审核诏旨、顾问进谏、参议大政、考核官吏、监察各官署衙门等工作。给事中牛就牛在：
（1）六科是独立的机构，办公地点位于午门外的朝房，属于直接听命于皇帝的近侍机构。
（2）六科给事中的级别不高，但往往可以越级超擢。明朝的六科都给事中为正七品，给事中为从七品，与知县相当，级别不算很高，但一旦升迁，“内则四品京堂，外则三品参政，盖外转以正七得从三，亦仕途之殊荣”，可以连升七级，足见其地位特殊，其他任何官职都不能与其比拟。
（3）给事中有封驳诏旨、驳正奏章的权力，连皇帝下达的诏书都可封还驳回，驳正六部等衙门的奏章更是家常便饭。六科给事中驳正六部奏章称为“科参”，是很严重的事情，“六部之官无敢抗科参而自行者”。
（4）给事中是皇帝近臣，可以参议大政，《明史·职官志》云：“凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六科皆预焉。”六科给事中可以参与商讨军国大事、选用高级官员、裁决重大案件，位居朝廷权力核心。
六科之中，刑科给事中对口刑部监察刑狱，与锦衣卫关系最为密切。因为给事中也是直接听命皇帝的近侍机构，有资格与锦衣卫分庭抗礼，故皇帝也用给事中来制约锦衣卫。《大明会典》载：“凡奉旨提取罪犯，本卫（指锦衣卫）从刑科给驾帖，都察院给批，差官前去。”按此记载，锦衣卫奉旨逮捕捉拿罪犯，需先从司礼监取得“驾帖”，呈送刑科给事中“签发”，再至都察院领取“精微批文”（一种密码防伪文书），才能进行抓捕行动。但从明朝历代实录记载的案例来看，锦衣卫向都察院领取批文的非常少（且均为明孝宗以前），但呈送刑科给事中签发驾帖的例子很多，由此可知，在明朝（尤其是中后期）的司法实务中，锦衣卫抓人主要凭刑科给事中签发的驾帖，多数情况下并不需要都察院的精微批文。这也反映了六科与都察院的地位差别，锦衣卫根本不把都察院放在眼里，但对同为近侍机构的刑科给事中却不得不让步三分。
所谓的“驾帖”，是皇帝命令的证明文书。皇帝的重要命令需要下发正式诏书，但是有一些相对没那么重要的命令，不用这么麻烦，只需持驾帖就可以执行。驾帖除了用于抓捕人犯之外，还用于锦衣卫执行廷杖、处决死囚等事项。当前学界对驾帖的研究很少，也不知道有没有实物存世，但从驾帖的作用可以推断这是一种表格式的简化文书。锦衣卫在接到抓人的旨意后，派出校尉先到司礼监领取空白的驾帖（根据被捕人员的人数，一人一帖），呈送刑科给事中审核抓捕的事由、人员姓名及身份情况等事项后在空白处签名盖印，该校尉即持驾帖调发卫士执行抓捕。
给事中职掌诏令审核，有封驳（将诏书原稿封还驳回）之权，既然连诏书都可以驳回，那驳回驾帖自然也不成问题。给事中签发驾帖的权力，实际上是封驳权的一种延伸。由于给事中的特殊地位，这种审核签发驾帖的制度对锦衣卫的缉捕权是非常强有力的制约。
三、真的有效？——驾帖到底能起多大作用
刑科给事中签发驾帖的制度，看起来已接近司法令状制度的萌芽状态，但其实质目的在于分锦衣卫之权以避免一家独大，进而从根本上维护专制皇权，并非保护公民人身权利和确保查明案件事实。也正因为如此，驾帖制度的实际作用和效力取决于皇帝、锦衣卫、给事中三方的关系，当皇帝需要倚重给事中时，就会强调驾帖的意义，抑制锦衣卫的权力，当皇帝需要倚重锦衣卫时，就会贬低驾帖的作用，甚至视之如无物，抑制给事中的权力。明朝的历史，总体上是一个皇权专制程度不断增强的过程，因此驾帖制度在明朝的发展，也就是一个与之相应的、作用不断降低、最后被弃之如敝履的过程。
根据明朝历代实录和笔记中记载的有关驾帖应用的案例，大体可以归纳驾帖所起作用从大到小的三个发展阶段如下：
（一）明朝中前期，驾帖确实起到了制约锦衣卫的作用
目前发现最早的有关“驾帖”的记录，见于《明英宗实录》，后在《大明会典》中确立为典章制度。《明宪宗实录》载，成化十三年（1477年）五月内阁大学士商辂上言:“近日伺察太繁，法令太急，刑网太密，官校拘执职官，事皆出于风闻，暮夜搜捡家财，不见有无驾帖，人心汹汹，各怀疑畏。”明宪宗时在东厂之外增设西厂、内行厂，大搞特务政治，出现了锦衣卫没有驾帖就搜查抓人的现象，但被认为是一种非正常现象，故商辂上言予以抨击。这一事例从反面表明当时人们认为锦衣卫持驾帖抓人才是正常的、合法的，没有驾帖就抓人将会导致“人心汹汹，各怀疑畏”的恶劣影响。
沈德符在《万历野获编》中记载了一件关于高拱的轶事：万历元年（1573年），一名叫王大臣的男子擅闯乾清宫，被锦衣卫抓获，东厂掌印太监冯保欲借此机会谋害已被罢官在家的前内阁大学士高拱，私自派遣锦衣卫校尉至新郑高拱家，欲抓捕高拱，逼取供词，但高拱不为所屈，当面诘问校尉，索要驾帖来看，该校尉理屈词穷，只得改口说是来慰问高拱的。可见，直至万历年间，驾帖制度仍是有效通行的，在没有驾帖的情况下，锦衣卫官员自己也心虚，只能吓吓不懂法的人，面对高拱这种熟悉典章律令的“内行”，锦衣卫是不敢贸然行事的。
《明神宗实录》载，万历四十七年（1619年）八月，明神宗追究萨尔浒战败的责任，下旨逮捕辽东经略杨镐。锦衣卫在接旨后上奏：“奉旨提官，驾帖由刑科给事中佥名，官校赍捧前去，然后地方官有所凭据，今刑科缺官日久，见有候命曾汝召、韩继思二员，伏望即赐允用。俾令署印，以完奉旨逮问之事。”在这一案例中，因当时刑科给事中出缺，锦衣卫的驾帖无人审核签发，锦衣卫对此亦无可奈何，只得请求皇帝赶快任命刑科给事中，以便签发驾帖抓人。明神宗对此不予答复（“不报”，也就是默默地拒绝了），大概后来锦衣卫是在没有驾帖的情况下硬着头皮逮捕杨镐的。可见，虽然当时皇帝自己都不把驾帖当回事了，但锦衣卫仍在习惯性地遵守着驾帖必须由刑科给事中签发的制度。
崇祯时当过刑科给事中的李清在《三垣笔记》中记载了一件他亲身经历的事件：在他初入刑科，还不太懂业务的时候，有一次锦衣卫校尉持廷杖驾帖给他签发，恰好碰上他急着去参加廷推会议，没有马上签发，等到他开完会回来路过午门，看见一名官员已经被剥去衣服按在地上，周围锦衣卫校尉持杖而立，却不行刑。李清问校尉是怎么回事，校尉回答：“非科签驾帖，则不得杖耳。”崇祯时期捕人用的驾帖已经名存实亡，但廷杖用的驾帖却仍然发挥着实际作用，可见驾帖制度曾经长期有效施行，否则不可能具有如此顽强的生命力。
（二）嘉靖时期，开始出现架空刑科给事中签发驾帖权力的倾向
驾帖制度所限制的是锦衣卫的权力，所以锦衣卫在权势较强的时期总会想方设法架空刑科给事中审查签发驾帖之权。其办法之一，就是在将空白驾帖呈送签发时不附上原奏章和皇帝的批语，使刑科给事中对驾帖的审核从实质审查变为形式审查。
《明世宗实录》载，嘉靖元年十二月，锦衣卫千户白寿奉旨逮捕东厂查办的官员，将驾帖呈送刑科给事中刘济审核签发，刘济认为白寿只呈送驾帖，没有附上东厂查办案件上报皇帝的奏章等文件，没法判断该人犯是否需要抓捕到案，要求白寿补交原案奏章及皇帝批语等文件，但白寿不肯，两人发生争执，最后闹到了明世宗那里。明世宗问二人是否查过前朝先例，刘济说，自天顺以来刑科签发驾帖都要审查原案奏章文件，才能了解详细案情，从而决定是签发还是封驳驾帖，而白寿则分辩说，驾帖上写有案件罪名及简要事由，给事中看驾帖就行了，如一一审查原案文件资料，程序太麻烦，效率太低。最后，明世宗表态支持白寿的意见。此事亦载于《明史·刘济传》，可见这是一件在当时影响甚为重大的事件。
按照白寿的意见，锦衣卫呈送刑科给事中签发驾帖时只要一张驾帖就行了，不用附上原始案件资料，这样一来，刑科给事中就没法详细了解案情，所谓的审核签发就成了走过场。而这正是锦衣卫希望达到的目的，也就是架空刑科给事中的封驳之权，使其成为锦衣卫的橡皮图章。
（三）崇祯时期，出现先抓人后补签驾帖的情况，最后废除了抓人需持驾帖的制度
尽管刑科给事中的权力被架空，但锦衣卫抓人仍需到刑科走程序，也还是一种制约。到了崇祯时期，王朝末年法制崩坏的衰败之像尽现无遗，驾帖制度也逐渐不再受到重视，最终走到了穷途末路。
首先出现的是锦衣卫先抓人后补签驾帖的做法。《崇祯长编》载，崇祯元年（1628年）十二月，锦衣卫追查总督京营的张庆臻擅自改敕一案，未取得驾帖便逮捕中书舍人田佳璧、张宜更，事后才到刑科补签驾帖，后又再逮捕一狄姓者，这一次干脆连补签都不补了。刑科都给事中薛国观以违制弹劾锦衣卫，反而遭到崇祯帝的申饬。这是崇祯元年、崇祯帝即位不久发生的事，可见在崇祯帝的一贯思维里，驾帖根本就是可有可无的东西。
《崇祯长编》又载，崇祯五年（1632年）八月，崇祯帝下旨：“自后驾帖径发锦衣卫，若就近密速拿人，不必概候科签，以防轻泄。”这里可以看到，崇祯帝是把锦衣卫当作自己人，而给事中反而成为其防备泄密的对象。为了保密以及方便锦衣卫“就近密速拿人”，实行了一百多年的刑科给事中签发驾帖的制度一朝废除，锦衣卫的权势也随之登峰造极。而这只不过是明朝末年诸多乱象的一个侧影罢了。
明朝的由刑科给事中签批驾帖的制度虽然并没有得到很好的执行，但这一前所未有的制度的出现，表明当时的人已经有了办案机关不能随意抓人、需要经过熟悉法律的专门机构审查批准才能抓人的意识。从制度进化的角度看，这说明当时的统治者也已经认为限制人身自由是一件需要十分谨慎对待的事情，这无疑是一个很大的法制进步。到了清朝，厂卫不复存在，京城治安及官员犯罪案件多由步军统领衙门及五城兵马司逮捕人犯，按理说步军统领衙门、五城兵马司的权势不可能跟东厂、锦衣卫相比，但是步军统领衙门及五城兵马司逮捕人犯仅持本管长官签发的“印票”执行，无需经过专门机构的法律审查，而且印票是事先发放的，以便“巡缉所至，随遇随拿，不能少待”，比厂卫还要任性，这大概是延续了明末崇祯以来的做法，是明显的历史退步。
另外，查考当今世界主要法治国家的司法令状制度，大多由法院或法官审查批准逮捕。我国《刑事诉讼法》规定的由检察院批准逮捕，据说是模仿自苏联，但我总觉得好像跟明朝刑科给事中签批驾帖的做法多多少少有一些历史渊源（明清两代的都御史、给事中职掌监察百官、办理官员犯罪案件，常常被称为古代的“检察官”）。
参考文献
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