从战国时期开始的封建土地所有制，在我国历史上一直延续两千多年。除地主、官僚、贵族私有的土地外，历代封建政府和皇帝还直接掌握一部分土地，由于生产力发展水平不同，各个时期的管理和使用形式也不同。
在两汉时期，这种十地称为“公田”，直接归皇帝所有，租给农民。
西汉时，三辅和郡国各地的公田，很多是和山海池泽相关连的“破田”“草田”等，但还是由少府掌管，归皇帝私人占有。
汉代国家设有专职机构直接经营管理公田。据《汉书·食货志》载，杨可告缗后，没收财物和土地众多，“乃分缗钱诸官，而水衡、少府、太仆、大农各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官”。这是公田上的奴隶劳动。可见，汉代政府经营公田的方式之一，即直接使用奴婢劳动。
而“公田”的经营方式，一般采取“假”的剥削方式。所谓“假”，即指私家地主将土地“假借”、租赁给贫苦农民，收取对成即百分之五十以上的地租，正如《汉书》中所谓“豪民侵陵，分田劫假，厥名三十，实什税五也。”
至于当时的“民田”，指的就是私有土地，也称“名田”。据《汉书?哀帝纪》载：“有司条奏：‘诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯，吏、民名田，皆无得过王十顷。”这里对私有土地“名田”的限制，范围很广，包括贵族地主、官僚地主和富民地主。
当然，限田不等于国家对上地行使所有权。帅古注引如淳曰：“名田国中者，自其所食国中也，既收共租税，又自得有私田三十顷。”如淳关于“名田”即“私田”的说法，应该值得我们的重视。
可见，私有土地--“民田”不断发展的结果，连皇帝也“置私田于民间”，参与对土地的侵夺。
在全国的可耕地面积被区，分为“公田”和“民田”两部分的情况下，前者的增加，肯定会导致后者的减少，反过来也一样。
西汉时期的民田，主要由地主豪富占有，且这种趋势愈演愈烈，而公田的比重则相对地处于不断下降之势。
至东汉，地主富豪对土地的兼并，其发展程度又超过西汉，因此东汉公田的比率与西汉相比，还是有所下降。
到汉末三国时期，公田制又有进一步发展趋势，情况发生了变化。
总之，在土地占有关系中，汉代的公田与民田的地位，是一个处于不断变化的过程，而总的趋势是在官田制经过一段盛世之后，地主豪富势力占有的民田逐渐取得上风，一直延续至东汉末年。
