因公共用品的非排他性导致市场失灵，需要国家（政府）来提供公共用品。但是，国家制度本身又是一种公共用品，也容易导致低效、搭便车，甚至引发公地悲剧。
道格拉斯·诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》提出了一个著名的悖论：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。
何解？
“国家的存在是经济增长的关键”，是因为国家本身是一种公共用品，可降低交易费用。
巴泽尔在其著名的《国家理论》中说道：“人类社会一开始是处于霍布斯丛林，建立国家源自保护需求。”
巴泽尔认为的“霍布斯丛林”，其实就是“公地悲剧”。在国家创建之前，地球上有大量的无主的公共资源，人们无尽地享用。但是，随着人口增多，人们开始过度使用公共资源，导致土地贫瘠、资源锐减，进而引发公共资源争夺战。
这时，公共资源就沦为公地悲剧，导致租值消散。
为了降低风险，人们选择“政治强人”如族长、领主、国王，寻求庇护。这种内部交易的条件是，人们需要向政治强人纳税，政治强人提供安全防卫等公用用品。
这时，国家就诞生了，公共用品也诞生了。
诺斯在《西方世界的兴起》中讲述了法国的例子：在法国，15世纪的无政府状态——一切所有权在这一乱世都得不到保障——致使三级会议将征税权让给了查理七世，以求得君主对增强秩序和保护，以免雇佣帮伙和英国入侵者掳掠的允诺。
政治强人创建的国家机器，为人们提供了和平与安全、国防、法律、道路这些基础设施，无疑降低了交易费用，产生乘数效应、规模效应。
但是，“法国国王在履行诺言的过程中肃清了他的势均力敌的对手，使王室能更好地要求增加在政府所产生的社会储蓄中的份额”。这就为法国大革命埋下了祸根。
这时，国家制度就变成了“人为经济衰退的根源”。
如何解决这个问题？
巴泽尔认为：“统治者也是自利的，他们在创建统治机制后便会滥用其权力。只有当建立能够控制统治者的机制时，如法律体系和决策程序，初始的‘自然国’才会渐渐演进为一个法治国。”（《国家理论》，巴泽尔）
诺斯和巴泽尔都从制度入手，认为产权制度是关键。
公地悲剧，是不合作的利己行为导致所有人都不利的结局（纳什均衡）。很多人认为，囚徒困境的出现打了亚当·斯密的脸，理性人的利己行为没有产生社会福利最大化的结果。这说明市场可能失灵。
这种说法不准确，市场失灵有两种情况：一是天然不具备交易条件；二是人为破坏市场交易条件。
人类社会的历史，是一部集体行动的历史。集体行动，不可避免的出现搭便车，并且引发公地悲剧。
所以，人类社会的历史，其实是一部解决“公地悲剧”的历史。
人类社会早期，市场交易的条件不成熟，如信息不流通、缺乏货币、剩余产品不足等，导致市场交易费用奇高。当时，交易是一种冒险行为，分工只会增加死亡的机率。
与其交易，不如占有、偷窃、抢夺，甚至战争。国家诞生之前，公共资源沦为公地悲剧。这时，政治强人可以减少混乱、保护财产，国家制度可以降低交易费用。
所以，当时解决公地悲剧的最好办法就是，通过国家制度确定和保护产权。
值得注意的是，国家制度确定的是集体产权——国家主权，而不是个人产权。
在国家内部，公共财产常以国家之名存在，政治强人代为管之，产权不清、权力不明、监督不力，民众容易产生搭便车动机，政治强人使用公权力将公共用品沦为私人用品。
比如说，共同开发的土地，侵占而来的财产，公共财产归谁所有？
掌控财产分配权和使用权的政治强人，往往会利用民众的搭便车动机（如不敢出头、行贿官员），将财产归为己有，或为己所用。
这就是人为破坏市场交易条件，故意不明确产权，封锁信息制造信息不对称，打击结社集会。囚徒困境，就是人为地隔离囚徒之间的信息交流，同时制造错误、谎言诱导囚徒犯错。
所以，破解的办法就是，在国家内部确定个人产权，比如国家治理权、土地产权、知识产权等。权力边界越清晰，个人就会自动显示真实的偏好，市场便可启动，搭便车的问题就越少，公地悲剧就越少。
新制度经济学家罗纳德·科斯主张，通过明确产权，启动市场，解决公地悲剧。
在《西方世界的兴起》中，诺斯探索了公元900年之后的西欧世界的制度变迁。他发现，产权否明确、是否得到保护，决定了西欧国家的历史进程。
需要特别关注的是国家治理权的确权，以征税权为例。
西班牙的征税权被王室掌控。羊主团是西班牙王室的稳定税源，国王赋予羊主团特权，允许他们的羊随意去吃农民的庄稼。这样农民的产权得到不到保障。同时，西班牙王室经常向商人借钱不还，甚至导致福格家族灭亡，国家信用崩盘。
法国的征税权被法王掌控。法王可以直接向农民征税，向商人借钱，借钱又不还，甚至直接侵占财产。
这些制度是低效的，没有保护产权，缺乏激励性。
相反，尼德兰执政官的统治力弱，他们只能鼓励商贸、发展金融来获取更多的税源。
比如，1537年出台法律承认票据转让有效。他们建立了一个低利率的资本市场，催生了现代金融市场。利率水平从1500年的20%-30%降低到1550年的9%-12%，甚至到了17世纪下降到3%以下。
英国王室的权力被强大的棉纺织商人及贵族集团制约，国王不得随意征税。1642年出台垄断法，禁止王室垄断，同时还设立专利保护制度，保护技术创新，鼓励外国人从欧洲带入新创新。
其实，在16世纪左右，西欧国家都面临财政危机，而王室处理财政危机的办法决定了这些国家的历史进程。
所以，历史告诉我们一条经验：国家内部确权。
首先，能确权的尽量确权，个人产权越明确，信息越透明，市场效率越高，公地悲剧越少。
政府投资越多，国有产业越多，公共财产就越多，越容易产生公地悲剧。若产业投资的机会交给市场，将低效基建的大规模资金以借贷、减免税费社保等方式返还给个人，确定和保护个人的产权，经济发展则越好。
这就是让利于民、放水养鱼。
其实，中国改革开放的成功经验，便是国家内部确权。
在改革开放初期，土地私人化的阻力很大。这就是诺斯所说的，制度不是一蹴而就的，有效制度的建立需要相当高的成本。
为了降低确权的成本，改革者“曲线救国”，采纳了张五常“使用权优于所有权”的建议——源自英国的土地批租制度，推行土地使用权改革。
虽然使用权制度的交易费用比所有权制度高，但农村集体土地、城市国有土地的使用权改革，依然极大地激发了国人的积极性。
值得注意的是，有些公共用品的产权终究难以明确，有些公共用品是不可分割的，比如国防、法院、央行。
怎么办？
公共用品不可分割无法确权，但是公共用品的执行权、分配权、监督权，即国家治理权，可以分解和明确。
最后，我们回到新基建的问题：如何避免低效基建、重复建设？如何避免货币滥发的风险？如何才能加大新基建、基础教育、基础研究、公共卫生等公共用品投入？
这些问题还得靠征税权、货币发行权、转移支付使用权的确权来解决。
国家治理权的落实，将政府、个人与国家利益调整到同一个方向上。即诺斯所说的“有效率的经济组织能够使个人的经济努力的私人收益率接近社会收益率”。
所以，国家治理权的确权过程，其实就是公民权确立的过程。
西欧社会从庄园经济到封建经济再到市场经济，背后是现代国家制度构建、演变以及公民权的实现。简单来说是，从过去的庄园主与佃农的关系，演变为劳资关系以及国家与公民的关系。
不过，这种有效的国家治理，是人类无数次陷入公地悲剧后才诞生的。
文 | 智本社
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