1894年7月25日，日军在丰岛击沉“高升号”运兵船，中日甲午战争爆发。８月１日，两国宣战。
清政府有限的财政无法支撑庞大的战费，开始发起筹款：一为举外债，在之前已多次运用；一为国内筹款，当时主要是捐输。为了筹集甲午战费，清政府实施“息借商款”，开始了我国首次国内公债发行。
同年９月８日，户部正式呈上《酌拟息借商款章程折》，指出：“海防吃紧，需晌浩繁，前经臣部与北洋大臣李鸿章奏请募勇购船各案内拨银二百五十万两，嗣又酌拟筹恫四条，约可挪银四百万两”，但仍不够。接着列出举外债的弊端：“伏查近年以来，努藏偶有不敷，往往息借洋款，多论镑价，折耗实多。”于是，主张“以息借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自亦乐于从事”，认为“中华之大，富商巨贾，岂无急公好义之人。”请朝廷：“伤谕各省督抚，遍谕官绅商民人等，如有凑集资本，情愿借给官用者，准赴藩司关道衙门呈明，照臣衙门办法，议定行息，填给印票。其票以一百两为一张，铃用藩司关道印信，填明归还本利限期，准于地丁关税内照数按期归还，不得丝毫挂欠。”
很快，清廷批准该奏折，表示：“如集款至一万两以上，准将筹集之人先行请奖，虚衔封典，以示鼓励。”强调“此举系属创办，尤须各督抚力矢公忠，督率属僚，示人以信，收发之际，务须严禁需索留难抑勒诸弊，有犯立予严惩。各商民具有天良，但使本息无亏，当九杯踊跃从事也”。
但是，这毕竟是“新事物”，清政府也不敢一下子在全国推行，于是先在京城进行试点实行。稍后户部派人召集京城各银号、票号“商业机构”，说明“息借商款”是条件以及方法等，一时间京城各银号、票号“金称食毛践土，具有天良，朝廷现有要需，敢不竭力设措”。这样一来，户部信心大增，着力宣传“息借商款”，并拟订、公布详细的发行章程以及办法：
-----预定还期。规定分两年半还本付息，以６个月为一期，第一期还利不还本，第二期起本利并还，每期还１／４，定以五期还清。
-----酌给利息。月息７厘，一年按１２个月计算，遇闰年照加。
------颁发印票。以１００两为一张，所有商铺字号、本息数目、交兑日期，均须一一填写。还清之后，将票交销。此外再给五期小票，每还一期即撤一票。
------定准平色。以库平足色纹银购买及偿还。
------拨抵款项。为免去部库兑收时验看成色的周折，将京城所借商款１００万两拨归银号，转交内务府支领，抵作部库应发内务府的银款，部库则将应发内务府的银款如数提出，留作饷需。
------严防弊端。遴派廉干司员认真办理，一切事宜不经吏胥之手，不准收取丝毫规费，不许扰累商人，如有吏役在外招摇，立即饬拿严究。另外还规定了偿还担保、奖惩等项。
但是，在实际执行中各省的办法并不统一。京城地区由四大银号钱庄出钱，共借一百万两白银，利息八厘四；广东由七十二行及特许的赌博商出钱，共借五百万两白银，利息八厘四，偿还期为六年；而江西地区，除息借民款章程外，还增改了很多条款；其它各省也是没有遵循相关“章程”募债……
尽管户部的章程，清廷的谕旨，都强调“严防弊端”，禁止侵商扰民，但是在清末社会，禁令难以真正实现，一些地区出现官府强行摊派的现象。1894年12月26日，御史王鹏运奏参山西劝办委员在息借商款过程中抑勒苛派。1895年１月13日，御史陈其璋奏参山西、江南息借商款办理不善，“劝办委员按户按村抑勒苛派，下至零星小户、行贩、舆夫亦皆不免，并有羁押威逼情事”。山西巡抚张煦随后上折驳斥称：说话容易办事难，旁观者摭拾不根之语，未免出言太易，不谅办事之苦衷。3月19日，御史高燮曾奏请持平核实江西息借商款情形。3月21日，翰林院侍讲学士秦绶章上奏，详细报告江苏息借商款弊端，建议饬令官府不得勒借派捐。
经过八个月的募集，根据《光绪朝东华录》中载，“息借商款”募集总额１１０２万两白银。由于抽走商人经营流通资金，加上清朝后期白银大量外流，有的商人生意难以维持；流通的白银减少，银价上涨，民众多有怨恨。于是，清政府不得不于1895年5月4日宣布：已收之债届期还款，“未收者一律伤停，毋庸再行议借”。
此外，清政府归还债章程也没有严格执行。随着规定期限临近，清政府陆续偿还本息，但有些省份到期应还的款项却没有回到商民账上，而是被地方官挪用了。
