超大规模国家的治理之道
社会由人组成，组成社会的人的数量及其所占空间之规模，必然对社会的组织产生巨大影响。研究人的组织形态，规模也许是需要认真对待的首要要素。举一个最简单的例子：三个人的组织将大大地不同于两个人的组织，一亿人的组织完全不同于一万人的组织。
也因此，自有政治的观念活动以来，规模就是其中一个重大的隐秘主题：或者作为政制设计需予解决的难题，或者成为导致一个政体崩溃的根源。在中国政治史上，规模问题以各种形态反复呈现，促使人们发展出各种政制构想。
吴稼祥先生立足于中国历史解释、寻找普遍的优良治理之道，为此而著《公天下》（下引此书只注页码）。这也许是当代中国学界第一次以规模问题作为切入点并推导出一套优良治理模式的政治理论著作。
规模问题与政治学之演进
作者指出东西方政治生态的根本区别如下：“天下和城邦，分别是东方华夏文明和西方古希腊文明最早成型的国家形式。”（39页）在不同的规模上思考优良政制和社会治理，这是中西政治思想出现重大差异的一大根源。
或许可以说，西方古典政治思考似乎患有规模恐惧症。《理想国》第四卷中，苏格拉底提出这样一个命题：“我国的当政者在考虑城邦的规模或要拥有的疆土大小时似乎应该规定一个不能超过的最佳限度。”（郭斌和、张竹明译，商务印书馆一九八六年版，137页）这个最佳限度就是城邦够大，但又能够保持统一。具体是多少呢？《法律篇》第五卷中，客人说：“我们有合适的人口数：五千零四十个农夫和他们的田产保护者。”（张智仁、何勤华译，上海人民出版社二零零一年版，148页）
显然，柏拉图的理想是小国寡民，也即点状城邦。这一理想为亚里士多德所承续。《政治学》卷七第四章专门讨论理想城邦的理想人口规模，提出城邦人口的增加“不能无限地进行”的命题。亚氏提出两个理由：第一，“一个城邦的公民，为了要解决权利的纠纷并按照各人的功能分配行政职司，必须相互熟悉各人的品性”。第二，“在人口过多的城邦中，外侨或客民如果混杂在群众之间，便不易查明，这样，他们就不难冒充公民而混用政治权利”。最后亚氏提出他的城邦适度规模之标准：“足以达成自给生活所需要而又是观察所能遍及的最大数额。”纽曼注曰：“修昔底德 ⅤⅢ 65—66，记公元前四一一年，寡头为政时期，雅典在籍公民限为五千……亚氏本文未确言实数，但依所示两限，一邦公民人数不能超过万人。”（《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆一九九六年版，355—356页）
直到卢梭，依然在点状城邦的规模上构想优良政制。《社会契约论》说：“仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦非常之小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。”译者何兆武加译注如下：“《日内瓦手稿》：‘由此可见，国家最多只能限于一个城。’又，《忏悔录·一七五六年》：‘它（《社会契约论》——译者）是为它的祖国（日内瓦——译者）并为像它的祖国那样体制的小国家而写的。’”（商务印书馆二零零五年版，123页）
这构成西方政治理论的一个传统：它面对点状的城邦构想优良政制，即直接民主传统。不过，至少从罗马开始，西方出现另一个政治传统，共和传统。在很大程度上，此一政制模式乃为应对大规模共同体的治理问题而产生。尤其到中世纪，封建制下，贵族们相互之间通过封建契约，构建出大型政治共同体，封建的君主国。欧人的政治思考转向大规模共同体的治理。英格兰“普通法”旨在为大规模共同体中确立普适的法律规则而生成。具有普世化倾向的基督教也为欧洲政治共同体规模之扩展提供了精神动力。《大洋国》所思考的政治体就远非点状城邦。
到十八世纪，规模终于推动政治学的一次革命性跃迁，此即美国立宪。
美国制宪者面对的立宪、建国事业，从一开始就不以城邦为单位。北美殖民者散布于广袤的原野，并形成若干政治实体：邦。然后，他们面临本书第四章讨论的“规模依赖”问题，尤其是“安全依赖”，也即防御外敌。普布利乌斯在《联邦论》第三、四、五篇首先论证了“我们处在分离状态而必然面临的外国武力与诡计之种种威胁”，接下来则论证了“由于各邦相互纷争以及内部派系与不和而完全可能引发的不同的，但也许更加令人忧惧的危险”（第六篇，据The Gideon Edition，Libertu Fund，二零零一年译出）。这一点，还有联合的其他好处，促使普布利乌斯坚定地主张州之联合，为此而致力于在各州之上建立一个强大的全国性政府。
这一计划遭到强烈反对，反对者的理据正是古典政治学原理：民主政府必须限定于狭小的疆域。规模过大，必定导致专制。普布利乌斯正是为了回应这些怀疑，而撰写系列文章论证了，大规模政治共同体的优良治理是完全有可能的。
一直到卢梭的古典政治思考之所以患有规模恐惧症，就在于其所想象的优良政制大体是直接民主制。这种制度约束了政治共同体规模。在当时，解决这个规模难题的唯一办法是建立君主制。代议的民主制也即普布利乌斯所说的共和制，则让民主制突破了人口数量和地理距离的约束。
当然，联邦制，以及联邦论者视为当然因而未加论述，而由托克维尔在《美国的民主》阐明的基层之自治，包括上卷论述的市镇自治和下卷论述的社会自治，同样有助于政治共同体突破人口与地理的约束，具有较大的可扩展性。
普布利乌斯相信，借助联邦制和代议制两种制度，新生的美洲合众国完全可以大规模的人口和疆域共同体而获得优良之治理。第十篇更进一步指出，大规模还可带来政治学上的规模优势：抑制党争，增加政治的稳定性。本书作者说：“古希腊城邦的优点是活力四射，缺点是既没有内部稳定，也没有外部安全。”（34页）合众国借助其规模优势，同时解决了这两个难题。
可以说，建国的规模难题迫使美国的立国者温故而立新，创造出新的政体，并在此过程中发展出新的“政治科学”。此一新政体大体解决了现代国家的规模难题，规模问题在此后美国人的政治思考中也就隐而不彰了。
尽管如此，《公天下》郑重提出规模问题，仍然具有十分重大的意义，因为，当代中国的政制仍未能有效地解决规模难题，因而中国脉络中的政治思考不能不认真面对规模难题。
中国的“天下”治理之道
一旦在中国脉络中意识到优良治理的规模难题，则华夏—中国治理之道的永恒价值就立刻凸显出来。
关键的问题在于希腊式城邦是“同质共同体”，天下则是“异质共同体”，“作为政治共同体的天下，是一种最大化的多种地理元素、民族构成、文化品类和治理体制的异质聚合体。这种聚合体的特点，就是一大二多——规模大，元素多”（31页）。按照本书的分析范式，至关重要的问题是，如何在如此高度复杂的异质共同体中达致活力与稳定的平衡？
本书文字所阐明的帝尧治理之道是复杂的，这是由其所构建的共同体之超大规模所决定的。这就是中国五千年来治理之正道。就因为它解决了规模难题，而成为正道。此后中国历史上的几次社会治理秩序的大转型都由规模难题引起，新制度之稳定或者崩坏，也都取决于是否有效解决规模难题。
第一次大转型是尧舜禅让之公天下向禹夏家天下之转变。如本书第六章所说，禹通过治水、平土，其所治理的人口与疆域规模大幅度扩大。为有效治理，禹不得不寻求新的政体，以增加国家中心的控制力。为此，禹强化王权，由此而形成世袭制度。
第二次大转型是殷周之变。在传统政制中，本书最为推崇周制。相对于夏、商，周最为突出之表现在于其所治理的人口和疆域大幅度扩大。为应对规模难题，周文王、武王、周公前赴后继，完成一次制度创新，本书总结为“双首都+多中心+大居正+非集权”。
这里值得商榷的是“大居正”，也即“嫡长子继承制”，即人们常说的宗法制。拙著《华夏治理秩序史》第二卷则专门辨析，其实，周的宗法制恰为阻止那些与君具有血缘关系者以血缘关系亲近君，而将其转化为公共性君臣关系。正是借助这一制度安排，周王才得以突破血缘限制，其治理规模可无限扩展。正确理解宗法，方可正确理解周解决规模难题的秘密。
第三次大转型是周秦之变。春秋时代，周的经典封建制松动，本书第十二章对此有所分析。礼崩乐坏表现为上下双层变动：在上层，礼乐征伐早已不自诸侯出，接下来是“陪臣执国政”，大夫相互兼并，蚕食诸侯，人口和土地向晋国六强、齐国陈氏、鲁国三桓之类强势大夫之家集中，他们发展为战国时代之“王”。在下层，原来作为多中心治理主体的封建的小型共同体——家——解体，其成员游离出来——“游”是诸子文献中反复出现的一个词。这样，可有效治理的治理单位之规模不断扩大，且其成员是个体，而不再是封建时代的家。此即“国民”（nation）。
国王如何治理如此广阔疆域上之国民？战国之王权制应运而出，它包括如下制度：治理众多人口，礼制失效，而有刑律之治；刑律需人执行，不能不设立官吏，形成官僚制；国土面积广大，不能不分片治理，官僚也不能不分层，由此形成郡县制。凡此种种制度，皆为有效解决广土众民之规模难题。
最为经典的王权制成型于秦，秦制的基本理念是由余所说“一国之治犹一身之治”，商鞅提供了实现这个理念的统治技术。借助王权制积聚的强大国家力量，秦得以扫灭六国。然而，秦何以二世而亡？这个问题是秦以后中国政治思考之首要问题。
简单地说，正是规模不适应症导致秦的速亡。兼有东方六国，秦的统治范围即扩大六七倍。先不必考虑东方人与秦人的文化差异，仅规模本身就对秦的统治构成极大挑战。然而，秦始皇君臣似乎没有意识到这一点，简单地把既有秦制平铺推展至东方六国，以及新占领的边疆地区，治理这个新生的超大规模共同体。
今天从事企业管理的人士都知道，这是非常不负责任而危险的。管理的有效性是受规模限制的，管理学的研究表明，正常情况下，一人可有效管理的群体大约是七人。政制中有类似原理。秦局促于西方之时，也许只有七八个郡，一百来个县。此时中央政府可非常有效地控制这些郡县官员。现在，一下子扩大至五六十个郡，一千多个县，皇帝、中央政府直接管理郡县官员几乎就不可能。这也正是两千多年来，中央与郡、省或者州、省与县之间总是自然生长出一级政府的缘由。
秦制之制度逻辑加大了规模难题的效应。秦制以人性恶为预设，以国、民为敌为制度设计之首要原则，故其体制的基本形态是，皇帝通过自上而下的官僚体系紧密控制每个人。此制之有效运作依赖于多个层级的紧密控制：皇帝紧密控制官吏，官吏逐层紧密控制，基层官吏再紧密控制民众。局促于西方时，此一金字塔式控制体系确实是有效的；规模扩大五六倍后，自上而下的控制力度必大大松懈。当陈胜、吴广基于生命之计算发出第一击后，基层官吏普遍反水。这一事实特别值得注意，它表明了秦的控制体系之虚弱。
这构成秦制之反讽：秦制以权力自上而下的高强度控制为本。它可以借助这个体制积聚的力量扩大国家规模。但当国家规模急剧扩大后，这一控制体系反被瓦解。
历史政治学
至此也就不能不说，本书若有什么缺憾，那就是对儒家理念之内涵和儒家士大夫群体之历史作用，未做仔细分析。由此导致本书对秦以后之政体演变之描述和解释，失之粗疏。比如，本书将汉武帝后政体之特征概括为“单中心治理，单一郡县制，高压”（321页），其绩效被归入“劣”。这个评价似乎值得商榷。
基于同样的理由，周制在本书的制度比较中，得分最高。作者在最后一章描述理想政体，即倾心于封建之现代形态：联邦制。本书作者在其他论述中也一直主张联邦制。事实上，一百多年来，不少有识之士均主张，以联邦制解决中国的超大规模治理难题。本书为此提供了一个相当有力的历史政治学论证。
丰富的历史已经证明，联邦制确实可以有效地解决大型共同体的规模难题。但是，联邦制之建立是有其历史条件的：联邦制国家都是联合既有之分散的诸邦为一个政治共同体，是由分而合的政治过程。历史上似乎还没有由合而分建立联邦制的成功例证。
不过，这并不意味着，非联邦制的大规模、超大规模政治共同体，只能走单中心的集权治理之思路，而不能走出规模困境，获得统一与活力的平衡。历史事实是，董仲舒—汉武帝更化之后形成的共治体制在相当程度上解决了中国的超大规模治理难题，此即皇权大一统之下的县以下基层社会自治。
实际上，在美国政体中，联邦制固然十分醒目，但美国社会的根基也许是基层自治，比如托克维尔盛赞不已的市镇自治。在探讨美国解决其规模难题的方案时，不应忽视这一点。也就是说，联邦制并非规模难题的唯一解。如果放宽视野，观察一下英国、法国，这个结论就更能站得住脚。这两个建立了良好现代秩序的国家并没有实行联邦制，而是单一中央权威下的地方自治。
只是，二十世纪中期以来，中国的基层自治传统基本被废弃。然此历史经验弥足珍贵。因为，它是中国人经过五百年的摸索才找到的解决超大规模共同体治理难题的方案，并有两千多年运作的历史经验。最为重要的是，尽管经过百年破坏，其相关制度在当下仍有重大存留，比如南方沿海地方依然在发挥作用的以祠堂为中心的乡村宗族自治。在过去三十年中，这些制度在复苏。而这正是中国社会出现良性变化的制度原因。
换言之，在当下探寻优良治理之道，不应只是面向西方，也不应只是把中国传统当成反面教材。优良治理的诸多制度在现实中就存在，它从遥远的历史深处延伸而来。当然，五经、儒家先贤之理念，同样在阐明这优良治理之道。至关重要的是，这些理念绝非死的资源，而是活的精神，就在今日中国人的心底。
因此，当代中国可以有一门新的政治学分支：历史政治学。它将进入经学的世界，阐明其中的优良治理之道；它将进入中国政治经验中，掘发其中各种政制之得失。这样的历史政治学乃是“立法者的科学”之最为重要的预备性学科，旨在重述中国治理之道。此道从一开始就是超大规模共同体的治理之道，在中国建立和维持优良治理秩序，超大规模是一个最为重要的事实，立法者和政治思考者必须面对这个事实。为此，也就必然立足于中国治理之道。历史政治学通过重解经、史，阐明此一超大规模的文明与共同体的治理之道。当然，确立这样一门学科的前提是下面的信念：中国治理之道是永恒的。中国五千年、两千年、一千年前的制度并未死亡，更不是专制的一片黑暗。
《公天下》已经隐然具有这样的信念。因此，它是历史政治学的一本标杆性著述，它向学界示范了进入丰富的中国政治经验世界思考政制问题所能取得的知识成果之丰硕。当此世界历史的中国时刻，这样的知识路径已成为中国学人义不容辞的责任。
（《公天下》，吴稼祥著，广西师范大学出版社二零一三年一月版）
作者：姚中秋
来源：《读书》
