养人的制度梦魇
中国历史上，历代王朝，乱治交替，周期兴废。每个王朝，无论君主贤与不肖，大抵其兴也勃，其亡也忽。用黄炎培的话来说，谁也走不出这个周期律，道理何在呢？
自秦汉之后，中国就是一个官僚帝国，封建制自打春秋结束，就只有短期和局部的复辟，不再有整体的存在。这样的帝国，无论大一统还是南北分治或者多国共存，每个政权都是官僚型的帝制。
帝王与官僚共天下（朕与二千石共天下），皇帝借助官僚治理国家，成为制度的本质属性。所以，皇帝和官僚体系，是这个制度的两个最核心的要素。皇帝的统治能力与官僚机器和制度的有效性，一般来说，是帝国兴衰的关键。皇帝的胡来，可以导致帝国的脆败，同样，官僚机器和制度的严重不合理，也可以有类似的效果。二世而亡的王朝，秦与隋，是皇帝折腾的结果，而西晋的速溃，则主要是制度设置的问题。明代类似的制度问题，也导致了动荡和王权的更迭，只是因为发生在朱氏家族内部，人们不算它是一个王朝的覆灭。两者比较起来，官僚机器的分量其实更大。一般来说，只要皇帝不特别地瞎折腾，王朝就不会突然崩解。而官僚机器如果整体废弛，则王朝一天都活不下去。当然，官僚机器整体罢工，发生的概率不大，这个机器，主要的问题是老化。
平稳传递的王朝，延续到一定时间，就算皇帝的行为中规中矩，官僚制度一样会呈现疲态。就像一台机器，运行时间长了，就会出现机件老化。这种规律，谁也无法抗拒，任何一种制度都一样。更大的难题是，古代帝制条件下，这样的机器，基本上不能修补，顶多更换零件（人），一般不可能修改设计。即使还能维持，但再往下走，就无论如何都不行了。或早或晚，都会出现崩溃性的停摆。其亡也忽的道理，就是说王朝会出现老死的现象。这种老死的现象，主要跟官僚体系和其群体有关。
王朝新立，设置制度，成立机构，当然都是为了干事的。有其事，才设其官。即使是负责宫廷礼仪，送往迎来的，在一般老百姓看来没有什么用处，但对于朝廷来说，也是有其用，才有设置机构。当然，制度设官分职，究其实质，官员就是朝廷的雇员，拿薪水干活。所以，官员也是一种养人的职业，在那个时代，还是最好、最稳定，也最有荣誉感的职业。只是，任何一个王朝，设官分职，本意都不是为了养人，反过来，养人是为了做事。
机构设置的目的，是为了做事，为了做事而养人，但是，随着时间的延续，制度的性质却会出现变异。做事的功能越来越含糊，而养人的功能越来越凸显。在中国历史上，即使不像北宋那样，皇帝为了防止臣子借权搞不臣活动，刻意在机构设置上做文章，一个事情，多头负责，互相牵制，搞得结构叠床架屋，除了养人，别的什么事也做不好，就算别的王朝，机构的膨胀，效率的降低，也是不可避免的事。如果机构碍于祖制，无法明目张胆地扩张，编制外的胥吏，就会大规模膨胀。养人养在官，养在吏，其实都差不多。
一个官僚帝国，官权在民间的制衡是有限的。地方的豪族和大户，或者我们后来讲的士绅，的确对于地方官的滥权有一点制约。地方官只要执意胡来，士绅的抵制，也大抵限于自保。能够通过关系，将之拿下的，毕竟是少数人才办得来的事。如果朝政昏暗，地方官来头大，可能连自保都难。至于一般百姓，地方官生杀予夺，只要没把事闹得太大，遭遇御史弹劾的可能其实不大。地方官和他们的下属，包括书吏和衙役，对于境内和过往的商人，支配权就大一些。所以，借官权生财，在那个时代，是人世间所有行业中，一种最便捷可靠的途径。无论官员是否贪恋，他的官职，都会给他带来钱财。“三年清知府，十万雪花银”的说法，其实不是讽刺“清知府”的贪，是说，即使清，也一样会有这么多薪水外的收入。
在帝制的历史上，一尘不染的清官不是没有，但这样的人，在任何朝代，都是罕见的稀罕物，比例之低，基本上可以忽略不计。多数的朝代，官员的俸禄都是比较高的，靠俸禄就可以活得不错（虽然他们未必就不贪腐）。有的朝代，实行低俸制，等于就是让官员靠额外的灰色收入发家致富。地方官不消说，属于亲民之官，可以直接盘剥获利。负责主官不消说，连杂佐官，只要能管点事，都很肥。即使不怎么贪，经手的财物，也可以让手沾油。中央的官员，可以通过中央地方之间的各种公务往来，让地方官给他们“纳贡”，即使没有资格给地方官办事的京官，一样可以通过“打秋风”的方式，让地方官出血，有所沾濡。地方官进京公干，一般都得不停地掏钱，一方面，对所有用得着的高官进贡孝敬，按这些官员的级别和分量意思意思；另一方面，得不断地招待同乡、同年，给人塞红包。通过这样的互通有无，官僚群体自我的勾兑，使得官员这个群体，整体上被这个体系养着，皆大欢喜。
明清时代的胥吏，薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步，但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方，正经八本的书吏和衙役，未必会增加很多，但临时工却总是在增加，速度和规模还相当的大。以衙役而论，除了正役之外，还有帮役，帮役之外还有白役。一个县，最初的衙役只有几十人，但后来可以膨胀到几百，甚至上千。尽管衙役在政治上属于贱民，人们依然趋之若鹜，只要沾上官权，就可以借机弄钱。书吏和衙役，本质上都是官僚机器上的部件，很重要的部件，一旦缺了，机器就会停摆。当然，他们也是官僚制度这个铁杆庄稼养的人。体系不明令给薪水，但靠在体系上，就可以丰衣足食。
随着王朝的延续，各级政府部门，都不可避免地在悄然改变自己的性质，从办事，变成养人。这个过程，一般来说，是渐进的，各个机构，办事的份额逐渐减少，养人的份额逐渐增加。无论何种机构，办事的功能都在退化。但有急务，朝廷只好设置临时机构，后来临时机构变成正式的，也不办事了，就再设临时机构。到了王朝末年，机构整体办事能力退化到一定程度了，这个机构对于王朝的生存，不是帮忙，就是在添乱了。比如说，一个县的政府，原来存在的目的，就是帮助朝廷维持秩序，同时征收钱粮，给朝廷输血。这个县从民众那里弄来的大部分钱粮，开始是大部分上缴，小部分自肥，而后上缴的份额未必减少，但自肥的份额逐渐增加，百姓的负担越来越重，到了民不堪命之时，就会因人祸而出现生计问题，一有灾害，就会发生动荡。这种时候，朝廷要么拨款救济，要么派兵镇压，都会加重朝廷的负担。这时，这个地方的政权，就不是在帮忙，而是添乱甚至挖坑了。
由于机构是养人的，随着情势的变化，即使这些机构没有用了，也裁撤不了。明代省级官员，原来是布政使、按察使和兵马指挥使三驾马车，后来发现这样的三权分立，没法干活，于是在三权之上，加派一个巡抚。在巡抚成为一省实际上的首长之后，其实布政使和按察使都可以撤销了，两者的衙门（机构）就可以裁了，但根本却撤不了，一任其职权重叠，互相牵扯。这种状况，一直延续到清代。清代将总督也变成实际上的地方官，总督比巡抚高半格，有些地方，比如广东、云南和湖北，督抚同城，一城之内，既有总督，又有巡抚，职能重叠，职权打架，但就是不能裁撤一个。明代的兵制，开始是卫所制，但后来卫所的官兵，只能屯田，不能打仗，于是只好另设镇守制，招募雇佣兵打仗。但卫所却不能撤，一直保留到明朝灭亡。更可笑的是，清代不预立太子，因此太子詹事府就没有必要存在了，也不能撤，说是留着官职，给翰林们一个升官的中转站。清朝原来设有漕运总督，督办由大运河转运漕粮事务，但晚清由于太平天国内乱，原来的漕运之路断掉，实行漕运改海道，这个庞大的漕运衙门，已经没有用了，但依旧不能裁撤。
晚清的戊戌维新，在百日变法之时，并没有实行一丁点儿现代意义上的制度变革，仅仅裁撤了一些闲散衙门，比如撤掉了督抚同城的巡抚，裁撤了漕运总督，在京城，撤了詹事府、太仆寺等。就政府效率而言，这样的变革，即使在旧制度时代，也是合情合理的。但是，由于这样的改革，仅仅在京城就涉及万把人的生计，闹得沸沸扬扬，人心惶惶。为西太后刁难光绪，为难变法，提供了口实。尽管戊戌维新的失败，主要原因是最高权力二元结构，西太后担心变法提升皇帝的地位和人望，自己失去权力，但中国官僚帝制结构本身的养人难题，也是一种过于难过的关口。
在旧式的帝制结构中，官僚体系原本是王朝的支柱，但这个体系却有自己运行的轨迹和性格，只要按自己的逻辑走下去，就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且，在旧体制存在的前提下，体制自身，很难做修补。中国的官僚帝制，本质上依旧是一种专制体制，这样的体制，最大的问题之一，就是没有自我修复的能力。若要修补，前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法，都是针对官僚体系的问题，但秦汉之后，没有哪次变法，能够完全成功的。王莽改制，不改新朝还能维持，一改，反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革，北宋的庆历新政、王安石变法，基本上都是失败。砸人饭碗，在那个时代，是一个不可饶恕的罪过，一旦改革涉及官吏的饭碗问题，就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革，取得了成效，因为没有动人，动机构。仅仅改革了税收政策，把此前非法的摊派，变成了合法的正税。简化了手续，在不太触动官僚阶层利益的情况下，减少了因征税手续繁复的勒索，实际上方便了百姓。即使这样，在他死后，依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制，一旦生成，就有巨大的惰性，这个惰性就像天文学上的黑洞，可以吞噬任何试图改变它的人，甚至包括皇帝。
过去历史上的改革难，改革者下场惨，本质上，每每是过不了养人难题的关口。
作者：张鸣
来源：《读书》2014年08期
