中国人口政策如何走出困局？
一九七九年初春，邓小平提出，要规定一些政策，通过立法，以限制人口增长。李先念在向陈云介绍“最好一个，最多两个”的生育政策时，陈云回答说：“再强硬些，明确规定‘只准一个’。准备人家骂断子绝孙。不这样，将来不得了。”那时我国人口不到十亿，国家领导人已经认识到，如果不采取强硬措施，降低人口生育率，整个社会将面临难以应付的人口局面。随后，以一胎化为标志的计划生育政策，于一九八二年初被确立为基本国策。
可以想象，在一个素来崇尚人丁兴旺的传统文化氛围中，推行这样的计划生育，执行机构经历了怎样的筚路蓝缕，他们的工作被莫言写进了小说《蛙》，今天看来，那些手段和方式的确有欠妥当，也有粗暴和野蛮之处。在民众的印象中，计生人员都是些冷酷无情的人，无论是查环查孕，还是强行堕胎和强制结扎，哭天抢地中他们毫不动容。如今大数据时代，“卫计委”恐怕是最多恶评和鲜有点赞的一个政府部门，他们有委屈，却有苦难言。推行计划生育之艰苦卓绝，不亚于一场旷日持久的战争。它不是要以人民为敌，但人民与它交恶。它给整个国家从而给人民带来了莫大的益处，但个人得失的计较忽略了它的千秋功绩。
计划生育究竟在多大程度上改变了我国的人口形势，一组简单的数据足以说明。一九八二年，新中国成立后第三次人口普查（时点是六月三十日）录得总人口10.08亿，比一九四九年增加4.67亿，即增长了86.12%，三十二年（一九四九至一九八二）的年均复合净增长率约为2.02%。此后二十八年（一九八二至二0一0），人口高速增长得到了明显控制，二0一0年第六次人口普查时（时点是十月三十一日），总人口收录13.40亿，虽然增加了3.32亿，但增长率降低到32.89%，年均复合净增长率约为1.10%，只是前三十二年的二分之一左右。假如不实施一胎化，而又没有其他引导国民少生优育的有效方法，我国总人口势必在进入二十一世纪时或已突破二十亿大关。
目前中国步入低生育水平阶段，主要是强制性人口政策迫降的结果，是否已经成为人口发展新常态，人口再生产是否具备了可以信赖的自我约束机制，尚待进一步观察，卫计委对此并没有十足把握。
依照人口发展的自然逻辑，从零岁算起，增加人口只需二十年，而减少人口至少需要六十年，减少人口所需时间是增加人口的三倍，这就是为什么即使总和生育率维持在简单再生产水平（即人口更替率）以下，我国总人口也要到本世纪中期才会出现逆转（负增长）。卫计委有理由担心，人口政策一旦放松限制，民众被压制的生育意愿所积累的反弹势能，很可能令控制人口增长的长期目标难以实现。
然而，来自民众方面要求放松生育限制的呼吁如此之强烈，越来越多的人口学者和公共政策专家也自觉成为民众的代言人，尽管大部分声音听起来，更像是在似是而非的问题上兴师问罪。
比如，人口红利的消失，被归咎于计划生育。人口红利昙花一现，并非因为人口增长受到了限制，而是制造业初期粗放式野蛮增长，迅速耗尽了国际产业链转移所提供的发展机会和廉价劳动力的比较优势，表明现在我们必须转变经济增长方式，推动万众创新，不能再依赖人口红利。
又比如人口老龄化问题，被渲染得杯弓蛇影。而实际上，不管人口结构如何，二十亿人口的社会负担，总是比十亿人口要大一倍，因为无论年轻人口的比例多高，他们终究会老。计划生育使得人口形态没那么风华正茂，却从根本上减轻了社会养老负担，假如继续多生多育，只会陷入恶性循环中去。
中央政府也许始料未及，还没有哪一个问题，能像人口问题这样，让决策机构进退失据、左右为难。二0一三年十一月十五日，中共中央做出决定，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。读到消息的那一刻，我便预感到，生育管制一旦开始松弛，口子只会越开越大。不到两年，媒体就传出风声：国家卫计委正在酝酿全面放开二胎。而待到二胎全面放开之时，我相信，彻底放开生育限制就不会是多么遥远的事情了。卫计委究竟怎么想的，我不知道。但在千里之外，我也能感受到他们的压力，他们的困惑和尴尬，以及他们的举棋不定。
表面上看，中国人口政策的困境在于，公众（或个人）与政府在人口问题上始终无法达成共识。计划生育的宗旨，是要控制人口总量，从社会发展的全局出发，平衡人口与资源、人口与环境以及人与人之间的协调关系，其合理性依据，是我国人口过多这样一个基本判断。然而，中国人口真的多吗？
日本以弹丸之地，簇拥1.28亿人口，人口密度是我国的2.45倍，相对来说，日本难道不是人口更多吗？我国地大物博，幅员辽阔，国土面积是日本的25.95倍，“中国的国土上完全可以承载25.95×1.28=33.2（亿）人口！”（张会杰：《以日为鉴：中国人口问题的另一解读》，《读书》二0一三年第十一期）而另一个邻国印度，二0一四年总人口达到12.48亿，目前生育率高于我国，用不了多久，印度势必超越中国，成为世界第一人口大国。你可以说，超过就超过呗，奥林匹克的口号是“更快、更高、更强”，干吗非得跟人家比“更多”呀？问题是，无论日本还是印度，其国民可以自由生育，而人口未见得更多的中国，为什么非要坚持计划生育？
一国人口之多寡，并不是绝对的数量概念，与别国横向比较，往往因为国情不同而顾此失彼。但毫无疑问，任何时候，任何一个国家，肯定存在一个适度人口的尺度。什么是适度人口？适度人口是一种理想人口，我把它界定为某种生存状态下的人口。我国的适宜人口应当是这样的人口：是使所有学龄儿童都能不折不扣地接受义务教育的人口，是所有校舍坚固耐用、学习条件可以媲美政府办公场所的人口;是所有劳动人口都能充分就业并享有安全生产保障的人口，是破除了户籍歧视、随处随地就医入保，用不着颠沛流离、候鸟一样迁徙的人口;是废除了歧视性多元养老体制，全体工作者免除了后顾之忧，老有所依，是按照社会保障基金的现有能力，量力而行，能够充分实现社会养老的人口。假如我们的国力和制度安排，在相当长的时期内，还做不到这一点，那么，有计划地控制生育率，甚至减少人口总量，就仍不失为明智之举。
理解公共政策，需要诉诸集体理性。这种集体理性是指，只有当个人纯然站在社会的角度面对公共问题时所产生的认知。推行公共政策的困难在于，民众的行动是以个人偏好（或利益）的计较为依归的，政府既不能指望也无法要求民众换位思考，例如，在国家看来，实施人口战略，促使我国人口发展接近适度人口规模，有利于改善人民群众的生活方式，有利于人口的健康和文明，有利于国家的繁荣和强盛。然而，个人或家庭在做生育安排时，不太可能这样去考虑问题。那么，政府应该采取什么样的措施去推进人口政策，政府与民众之间有没有可能在计划生育上达成共识？
一胎化（确切地说，农业人口是一点五胎）政策在控制生育率方面几乎到了极致，可以说是人类历史上从未有过的速效药方或雷霆手段。尽管许多家庭在没有生育限制时也会只生一个孩子，但当一胎化成为单项选择时，所有情形便都成了强制性措施的结果，完全失去了个人意愿的影踪。在这种情形下，计划生育政策根本不可能抵达集体理性的彼岸，因为直接限制生育的方式，省略了公众认知的中间环节，阻断了通往理性共识的道路。因此，民众对计划生育的普遍不满，也就是完全可以预料的结果。
我国长期控制人口增长的必要性依然存在，计划生育作为一项基本国策，不能在国民和国家诉求之间的抵牾中风雨兼程，而必须谋求公众对这项公共政策的理解和认同，这不仅是必要的，而且也是可能的。在一个讲究契约精神的法治社会里，必定存在某种可能性，使得政府公共政策的实施，在不违背民众个人意愿的情况下，能够促成令整个社会集体受益的契约成果。尽管受到传统文化和陈旧习俗的束缚，家庭生育动机和生育倾向很难改变，但并不是不能改变的。
三十年中国社会经济文化环境的巨大变化里，城市居民家庭的生育观念已经发生了很大的变化。如果将计划生育的着眼点，从直接限制家庭生育数量，转变到以鼓励少生优育为核心，辅之以细致而完善的法律法规，借此去影响和改变个人理性预期，那么，家庭生育行为向有利于适度人口的方向转变，还是可以期待的。可以设想，国民做家庭生育安排时，既不因生育限制而委屈，也无须为国分忧的宏大情怀，但当他们发现，少生优育是一件更加有利的选择时，他们便会自觉自愿地去做。借助于个人理性行为，中国社会人口发展的公共问题，便会迎刃而解。
目前公众普遍希望计划生育政策做出调整，但怎样调整是个大问题。
如果仅限于在生育限制方面增加弹性空间，即在限制的程度上微调，尽管简便易行，恐非长治久安之计。从一胎化放宽到单独二胎，仅使符合条件的家庭获得了多生一个孩子的机会，即使将来全面放开二胎，生育仍然是受限制的，只不过步步退让而已。只要生育有限制，个人的意愿便无法获得完全满足，因此也就不可能消除公众对计划生育的抵触。
要从根本上解决问题，需要厘清人口公共问题与私人权属的界线，生育本身并不是公共问题（虽然大部分人口发展上的公共问题，是由生育行为引起的），不适宜直接控制。人口政策应当并且可以在生育行为之外施加有效影响，通过间接调节机制，引导国民改变生育倾向。
目前尚没有确切数据表明，从一胎化到单独二胎的政策微调，对人口总量会产生多大的影响。影响或许真的不大，因为单独二胎涉及的育龄妇女数量有限，而体制外超生多育的现象原本就屡见不鲜、屡禁不止。卫计委或许以为，就算全面放开二胎，人口增长仍然是可控的。这样一种调整政策的思路，可能包含极大的隐患。一方面，放松限制后，单个家庭新增人口数量即使不大，由于增加人口的速度是减少人口的三倍，人口增长的时速效应一旦显现出来，再去试图减少总人口，恐怕为时已晚。另一方面，如果卫计委不从现在起就认真考虑，假如不通过强制性手段限制生育，同时又必须有效控制人口增长，那么我们很有可能在公共政策的可行性方面，错过了运用其他手段的宝贵时机。
日本“二战”后也实施了旨在抑制人口过快增长的人口政策，但并没有直接限制生育，而是推行《优生保护法》，鼓励国民少生优育，同样达到了预期的效果。我认为，国家实行计划生育的初衷可以不改、宗旨可以不变，但可以另辟蹊径，以求异曲同工。与其围追堵截地去限制家庭生育，不如全面放开，但在放开之前，构建应对的人口法规和条例，例如采取一系列空前卓著的奖掖措施，引导更多的家庭自愿选择少生优育，同时采取切实有效之措施，保护女婴和未成年儿童的合法权益，使得那些力所不逮或不尽父母责任之家庭，忌惮律法之严苛，代价之高昂，望而生畏，不得不自行放弃多生多育。如此一来，计划生育将在尊重个人意愿的前提下，促使每一位公民在行使其可以主张的生育权利时，审时度势，趋利避害，尽量做出一个既符合家庭利益，又有利于社会人口发展的理性决策。
作者：章美锦
来源：《读书》2015年11期
