危机时刻如何管理国家
一
危机时刻如何管理国家？几乎所有现代民主国家都会面临这个重大政治问题。
罗斯托（Clinton Rossiter）的《宪法专政：现代民主国家中的危机政府》一书印于一九四八年，又在二○一一年被美国法学界挖掘而“应景”出版，试图为全球性危机时代的到来寻求解决方案。美国宪法学家奎克（William J.Quirk）介绍道，这是一本对“危机时期的民主国家的经典研究”，通过对德国、法国、英国、美国历史上的危机时期进行考察，揭示了一个无可逃避的真理：“国家处于生死存亡之际，除了专政之外，其他政体都不能幸存。”作者独创性地提出—“专政也可以是合宪的”，从而实现“宪法专政”。
何谓“宪法专政”？换句话说，专政是如何植入宪法的？
事实上，“宪法专政”一词最早为耶鲁大学沃特金斯（Frederick M. Watkins）提出。他认为“宪法”与“专政”的结合在理论上看似悖论，但从政治实践来看，宪法专政与立宪政府共生灭却是一个不争的事实：宪法保障共和国的秩序，专政捍卫共和国的存亡。
我们需要记住，罗斯托写作该书时，美国才从希特勒和墨索里尼的阴影走出来，“专政”的话题在“法律必须信仰”的语境中显得颇为敏感。即便是在“专政”前加上“宪政”这样时髦的形容词，“宪法专政”仍是一个刺激神经的词语—没有哪一个“宪政”学者愿意承认宪法中“专政”的因素，甚至这样的表述都显得耸人听闻。罗斯托也承认“宪法专政是一个拼凑的术语筐，所有不同类型的紧急政府和程序都可以往里面装”。但这不只是文字组合游戏，“各种历史事实已经证明，在维护宪政民主的过程中，宪法专政不断地扮演着不可或缺的角色”。
或许现实并不如此，一九 一九至一九三三年魏玛共和国对《魏玛宪法》四十八条总统紧急权条款的滥用产生的惨剧无时无刻不刺激着宪政学者的神经—这个本是用来捍卫共和国的条款，最后却成了毁灭共和国的重要因素，而敌人的摧毁竟全然合法！当然，有人也许会认为，如果没有《魏玛宪法》四十八条，魏玛共和国或许早就已经崩溃了—这本身就是一个聚讼不休的问题。
宪政必定纯粹自洽，还是说另外存在着宪法专政的可能性？罗斯托的《宪法专政》一书将这些问题带入到几个较大的民主国家的“危机时期”的话语情景中考察，试图找到答案。 本书共分为六部分，除了讨论几大民主国家运用“宪法专政”解决危机事件的具体事例，他的考察重心仍然放在美国本土应对紧急状态的问题上。在最后一部分，罗斯托“先知”般地指明了美国“宪法专政”的未来：“更新整个宪政结构，建立一个能够果断而高效地应对二十世纪世界各种疑难问题的全国政府。”
二
谈及“宪法专政”的理论来源，可以追溯到古代各个民主国家（城邦），不过当时的理论还未曾上升到制度的高度，如古希腊的亚里士多德在《政治学》中就提到：“只是所有的规约总不能概括世事万变，个人的权力或若干人联合组成的权力，只应在法律有所不及的时候，方才应用它来发号施令，作为补助。”（1282b3-6，吴寿彭译文）
在蒙森看来，古罗马时期的“宪法专政”已经成为“共和国不可或缺的一部分”。这项专政的制度设立除了防止新近被推翻的王制复辟之外，更重要的目的是形成各宪制机构的互相制约，尤其是制约执政官的权力。关于罗马人的“宪法专政”制度，我们比较熟悉的是辛辛那提（Cincinnati）的传说：一位年迈的农民，种地时受到国家的召唤，赋予他专制的权力以击退外邦僭主的威胁，他获得了十六天的绝对统治权，直到国家恢复秩序，他又放下手中的剑，拾起犁重新做回他的农民。马基雅维里对罗马人的倾慕毫不吝啬：“如果他们中任何一个人获得了专政，他们最大的荣耀在于又一次迅速放弃了这一尊荣。”（马基雅维里：《论李维》第一卷，135页）
据说，古罗马时期的“专政官”能够自觉放弃专政权力，依靠的是个人的政治德性。其实不然！那是由于一种对“专政官”制度性的约束。我们知道第一任“专政官”法拉库斯（T. Larcius Flaccus）在其专政时期，城内治权和军事治权的区分消失，一切权力集中于“专政官”，他有权指挥包括执政官在内的所有行政官员。虽然他享有无可比拟并且迅速采取行动的权力，但也受到制度的重重限制：一是任期六个月，不交出权力可以判处死刑;二是每次只能选举一名专政官;三是任期不能长于其他执政官;四是护民官对其有监督的权力，可以要求其停止行动，可以在其任期结束后追究其责。
马基雅维里在《论李维》中专门用一章节来讨论“专政官”制度，对罗马人的这个制度赞不绝口，他认为：“这是罗马制度中应予以重视的制度，可算作这个大帝国丰功伟业的缘由。” （《论李维》第一卷，135页）他清醒地认识到—共和国的常规制度动作迟缓，不能迅速救共和国于危机存亡，马基雅维里这一肯定立场为博丹、卢梭等后世思想家所认可。他也指出了罗马的“专政官”制度存在的两难问题：全权的专政官可以处理所有危害共和国的问题，但专政的制度又必然因为制衡的不足有着走向个人独裁的内在危险。罗斯托认为在共和国危机时刻所谓的制度根本无法约束专政的实施，现代的“宪法专政”更多依靠的是“专政者”的个人政治德性，“专政权掌握在一个好人手上是一回事，被一个坏人掌握又是另外一回事”（《宪法专政：现代民主国家中的危机政府》，65页，下引此书只注页码）。
三
魏玛时期的施米特对“专政”问题的思索对罗斯托的启发不可低估。《魏玛宪法》于一九一九年制定，两年后施米特便“恰逢其时”出版了《论专政：从现代主权思想的肇始到无产阶级斗争》一书。该书区分了代表古典专政理论意义上的“委托专政”与代表现代人民制宪权的“主权专政”，并专门辅以一篇长文对《魏玛宪法》四十八条进行解读。可见，时在一九二○年左右—或者更早的时间，施米特就在思考“宪法专政”问题，并以《魏玛宪法》第四十八条为例，以捍卫共和国的统一，复兴古典的“委托专政”为己任，丰富现代专政理论。吊诡的是，在《论专政》出版一年之后，在其《政治的神学：主权学说四论》一书中，他又旗帜鲜明地支持“主权专政”，从而在一九二七年出版的《宪法学说》中将魏玛共和国召开的制宪会议明确为“主权专政”。有人将施米特的法学称为“情势法学”，认为施米特是基于不同的政治背景来解释他所谓的“专政”理论—恐怕是以为施米特犯了政治幼稚病。
罗斯托尊重他所处的时代与魏玛时期“政治现实”的区分，他这本书论及德意志共和国中《魏玛宪法》四十八条，并在开篇提到：“德意志共和国的生与死，很大程度上是使用和滥用《魏玛宪法》第四十八条的历史。”
一九三二年的普鲁士诉魏玛中央政府违宪一案被罗斯托视为“第四十八条最后的滥用”。值得一提的是，施米特当时担任魏玛共和国中央政府的法律顾问。早在一年前，他出版了一本富有争议（或者可以说是臭名昭著）的著作《宪法的守护者》，其中写道：“总统是宪法体制的轴心，凌驾在其他机构之上的、捍卫宪法并维护国体的、中立的、斡旋的、调控的、保护的权力，总统是由全国人民选举产生的，因此他有权宣称代表人民。他是超越党派的、无党派的、是一个中立的、调整议会制的实践行动仲裁者;当议会解散时，他根据四十八条和一个总统内阁治理国家。”（施米特：《宪法的守护者》，190页）我们由此似乎明白了施米特的思路：按照民主制原则行使人民制宪权，魏玛共和国得以建立，人民的意志乃是“最高法”，这便是所谓的“主权专政”。随后在共和国危机时期，自由民主政制无法应对国家面临的危机，《魏玛宪法》第四十八条规定在“公共秩序与安全受到严重的威胁”，总统代表人民行使专政权力，悬置“宪法规定七项基本权利”，以“委托专政”挽救共和国于危机，根本上靠的还是主权的决断—在法理上这似乎并不矛盾，总统的意志就是共和国的意志，人民出场后归隐于私人生活后，应该由总统代表人民意志出场，一切对总统权力的制衡都应该为共和国存亡这一最大底限让步。施米特在最高法庭做的最后陈词中说：“普鲁士的确有其荣誉和尊严，可是在今天，这种荣誉的受托管理者和捍卫者乃是共和国。”（施米特：《在莱比锡宪法法院审理普鲁士邦起诉民国政府案时的最后致辞》，184页）
然而，即便是如此讲究“具体政治处境”的施米特（也包括那些参与《魏玛宪法》制定的法学家）未曾预料到“德国宪法德性和议会民主会堕落得如此彻底，以至于允许被可耻地、违宪地滥用”（65页）。一九三三年希特勒上台执掌权力后，便利用专政条款扫清法理障碍，并将《魏玛宪法》其他部分扔进了垃圾堆。
罗斯托显然认为施米特高估了政治哲学的逻辑推理却忽视了政治德性这一维度，《魏玛宪法》的失败在于专政条款并非诉诸“一位善良的、献身于共和事业的民主人士”。罗斯托寄希望于政治德性上的“好人”使用宪法的专政条款—或许是林肯，抑或威尔逊、罗斯福。罗斯托提醒“永远不要让民主的敌人掌握民主的武器”，“政治正确”地将美国视为“宪法专政”制度成功的典范。
四
在论述“林肯专政”这节时作者可谓“煞费苦心”—作者进入文本之前大肆赞美美国宪法至高无上的地位以及其拥有的无可比拟的完整性。“美国宪法从未被中止过，一直保持着完整的效力和效果—不像《魏玛宪法》—没有明确规定自身的中止。”（9页）他也提到一八六六年最高法院在米利根（ex parte Milligan）案中戴维斯大法官（Justice Davis）对紧急状态下中止宪法的批判这段经典的论述，戴维斯大法官的振聋发聩的论述显然是对公民基本权利的捍卫。
当我们进入文本时，却发现罗斯托“笔锋急转”—通过分析内战、“一战”、大萧条和“二战”时期的总统行为，用一个个生动的事实证明，在维护宪政民主的过程中，“宪法专政”扮演了不可替代的作用：“每一个生存下来的民主国家，都有一种机制—要么是明显的，要么是隐含的—在遵守常态规则会危及国家存续之际中止宪法。”（9页）
面对一八六一年美国南方七个州脱离联邦对国家造成的危机，林肯无法用所谓的常态治理国家的方式来解决，也没有任何紧急统治的先例供其参考，他只有诉诸战争的权力。在此期间，林肯完全没有考虑古罗马辛辛那提的“专政美德”，自我任命为“宪法专政者”，同年四月十五日颁布一项行政声明，宣称该七个州为叛乱，要求国会两院在七月四日召开特别会议，征召民兵，镇压叛乱。除此之外，在招募军队、封锁港口、滥用财政等方面将其专政权力发挥到了极致也屡屡突破宪法之限制：由于林肯对政府各部门充斥着缺乏忠诚之人的怀疑，以“政府之必须的、军事措施直接引发的需求”为由，要求财政部长追加两百万美元财政部机动基金拨给三名“能力出众、忠心耿耿和热爱国家”的纽约市民，这公然违背了宪法“除了法律规定之外，不得从国库提取款项”之规定。针对一八六一年四月二十七日巴尔的摩的暴民阻挠费城到华盛顿的列车运送军队，林肯授权军方“中止宾夕法尼亚、特拉华、马里兰和哥伦比亚特区的人身保护令权”。当首席大法官坦尼判决林肯没有权力授权时，林肯不但无动于衷，还于一八六三年三月将此中止令扩大到所有的州—且不说此后他以“国家安全”为理由，授权邮局中断涉嫌叛国的通信，并有权查看相关信件，可以通知军政机关逮捕发现有叛乱活动迹象的人，诸如此类“违宪行为”不胜枚举。
这便是— “林肯专政”。
我们可以看到，在捍卫宪政民主国家这一最大“正当性”理由的支撑下，“林肯专政”的“合法性”荡然无存。“未经批准的逮捕，未经审讯的拘留，未经惩罚的释放，时时制约着内战期间的公民自由。”
众所周知，林肯在就任总统一职时曾以“上帝之名”起誓，以保护宪法为己任，但在内战期间，他确实中止了宪法。林肯在一八六三年七月四日召开的国会演说中，他公开地以“必要性”为理由，“正当化”他违宪的行为，他宣称：“为了防止某一部法律遭到侵犯，难道要使其他法律都无法执行、政府本身也土崩瓦解吗？如果我们明知违背某一法律可以保住政府，却听任政府被人推翻，这难道不是违反了誓言吗？”他显然清楚地认识到“联邦比宪法重要得多，没有联邦，宪章也就毫无意义”。
威尔逊面临的国家困境与林肯截然不同—前者面临的是内战危机，而后者则在“一战”期间“必须征召、装备一支能够在海外作战的庞大部队”，尽管不存在国家内部的暴力威胁，但这仍然不能阻止总统专政权力得到不断的扩张。威尔逊通过颁布一系列例外法案授予实现总统对于国家行政的完全控制，曾有一位权威美国作家在一本杂志中将威尔逊描述为“集国王、控制立法机构的首相、武装力量的总司令、活跃的政党领袖、经济领域的专政者、外交部长和行政机构的大总管诸多角色为一体的人”。
西奥多·罗斯福则将应对军事危机的专政权用于对付经济危机，一九三三年六月十六日的《国家复兴法》则以“军事戒严”的方式帮助美国度过经济萧条的危机，从而实现总统对经济调节的无限权力。战争期间，西奥多·罗斯福总统基于“防止间谍和阴谋破坏的理由”于一九四二年二月十九日将居于美国西海岸的七万日裔美国人驱逐进集中营统一管理，这被视为对总统专政权力的最大滥用。
罗斯托在写这本书的时候，正好是“二战”结束之后，此后的六十多年，美国经历了不下十五次危机时刻。在他完成本书写作后，美国“至少参与了十二次海外冒险行动，分布的范围从朝鲜和越南直到海湾战争和科索沃”。二○○一年九月十一日，世贸中心崩塌，五角大楼浓烟滚滚。三天后，小布什总统通过行政令宣布美国因为遭受恐怖袭击而进入全国紧急状态—这是一场永久的战争，可以说，“九一一”事件标志着总统专政权走向顶峰。这是否表明，美国正走向罗斯托笔下的“宪法专政”时代？
作者心里清楚：“专政绝非医治民主国家之灾患的万能药。”但在危机时刻来临之际，似乎只有“专政”最为行之有效。对于罗斯托而言，问题的关键在于：“专政者”是谁？“专政者”具备的政治德性如何？在作者看来，美国非常幸运，在历次的重大危机中，都拥有强势能干又极具“政治德性”的总统—这既是对“古典专政”理论的一种反叛，又是对魏玛共和国失败的一种回应。但是，谁又能保证美国永远都会有这样的好运呢？所以罗斯托写作本书的目的并非为“专政”辩护，而是为专政立法，尽量避免“宪法专政”变为绝对王权的垫脚石—尽管他知道，一旦危机来临，美国的总统们依然会将他所设立的原则弃之不顾，正如他写下的：“如果我们在宪法专政一事上果断行动，未来可能会比我们迄今为止所能想到的还要光明。”
（《宪法专政：现代民主国家中的危机政府》，罗斯托著，孟涛译，华夏出版社二○一五年版，56.00元）
作者：方旭
来源：《读书》2015年06期
