朱元璋建立明代后，对原有的国家机器进行了调整，形成了全新的权力架构。在这一轮权力洗牌中，一个全新的机构——通政司诞生。这个主要负责处理奏章的部门随着明代历史的发展起起落落，从明初的炙手可热到明末的无人问津，侧面反映了明代中央权力的流变。
一、通政司兴衰
1368年正月，明太祖朱元璋于南京称帝，建立了明朝。立国初期，朱元璋沿用元代制度，在中央“承前制，设中书省，置左、右丞相，参知政事，以统领众职”；地方设置行中书省，掌管地方行政、军事事务。
图1 朱元璋（1328年—1398年）
明初丞相的权力甚大，对中央各部门有统属关系，并有权在皇帝处理奏疏之前审阅奏章，选择其中部分上呈。在这样的制度下，丞相胡惟庸权力和野心膨胀，“独相数年，生杀黜陟，或不奏径行。内外诸司上封事，必先取阅，害己者，辄匿不以闻”，并在其他多个方面对皇权构成了威胁。忍无可忍的朱元璋处死胡惟庸，废除了延续千年的丞相制度。大权在握的朱元璋起初感觉很好，然而失去中书省对奏折分类处理后，皇帝每天面对如山般杂乱无章的奏章日渐崩溃，终于在洪武十年七月设立通政司专管奏章。
明初通政司地位甚高，位列九卿之一，排序在都察院之后、大理寺之前，获得了丞相拆分、整理、递交各类奏章给皇帝的权力，承担起“通达下情，关防诸司出入公文，奏报四方章奏，实封建言，陈情伸诉及军情声息灾异等事”的重任；在常朝理政时，通政司长官通政使要向皇帝禀奏朝中各种事务；议大政、大狱以及会推文武大臣时，通政使均有资格参与。明代叱咤风云的六科言官，在这时也是通政司下属机构。
图2 朱祁镇（1427—1464），即明英宗
通政司历经在洪武、永乐、洪熙、宣德四朝，一直受到朝廷重视。然而好景不长，到了正统初年，英宗九岁即位，无法临朝理政，内阁“三杨”代帝秉政，明初发挥重要作用的常朝就此流于形式，终明一代未有改观，通政司的权力就此失去一大块，“每遇常朝，通政司奏事原不拘起数。《寓圃杂记》云，自太祖相传，列圣临朝，每至日昃，不遑朝食，惟欲达四聪以来天下之言。英宗以幼冲即位，三阁老杨荣等虑圣体易倦，因创新制，每日早朝，只许言事八件。前一日先以副本诣阁下，豫以各事处分陈上，遇奏，依所承传旨而已。英宗既壮，三臣继卒，无人敢复祖宗之旧。至天启时，惟奏二事。及余于崇祯之十年间侍班，犹见奏四事，格套相沿，无裨实政。”
图3 《寓圃杂记》明朝王锜撰，是书载明洪武迄正统间朝
到了明代中后期，皇帝怠于政事，很少批阅奏章，通政司地位更是每况愈下，在其中任职的官员甚至会受到朝臣歧视，其中最典型的是万历朝时一次朝臣站班位次争端。
万历十三的一次朝会时，时任掌通政司事工部尚书的倪光荐按照洪武朝制定的《礼仪定式》本应站在都察院长官赵锦前面，然而以强鲠著称的赵锦就此勃然大怒，公然说“我不能尾讴儿之后”，并拒绝入朝班站位。退朝后，更是对时任吏部尚书的杨巍表明自己的态度：“部院大臣品级相同，而班有先后，则以衙门为序。今光荐品仅与锦同，而仍掌通政事，乃欲班锦上，是以通政加于都察院之上，非制也”，认为倪光荐即使兼任工部尚书，但因其仍然执掌通政司事务，站班就不能排在掌管都察院事务的自己之前。
此次争执在朝中掀起轩然大波，倪光荐上疏皇帝说明事情缘由，出人意料的是，神宗并未处置违反祖制、挑起争端的赵锦，反而给他加官兵部尚书，按例得以站班在工部尚书之前，方才得以息事宁人。皇帝对争端和稀泥的处理态度，真实反映了此时通政司江河日下的政治地位和官员饱受歧视的仕宦状况。
此后，烜赫一时通政司再也没能够翻身，成为朝臣口中的冗滥部门在明清两代长期沉沦，戊戌变法时被康梁斥为无用部门的典范，清末新政时遭到裁撤。
图4明朝中央集权制
二、通政司为何衰落
通政司在建立时被明太祖寄予厚望，然而，随着明王朝的发展，却逐渐趋向没落。这其中的原因究竟何在？
1.皇帝关注度的下降
在封建集权国家中，皇帝对待政务的态度和处理政务的方式关系着国家机构的兴废，通政司这种对皇权依附性较强的机构更是如此。
通政司职能能否发挥的关键，在于转呈的奏疏能否受到皇帝的关注，并得到及时有效的批阅回复。
明代前期的几位皇帝勤于朝政，对臣民奏疏批阅效率较高，留中不发并不多见；到了明代中后期，皇帝多较为怠政，常朝日稀，甚或数十年不上朝；亲自批阅的奏疏较少，大多交给内阁与司礼监处理。而以阁臣为代表的高级官员自永乐朝开始更多使用密疏直达御前，这使得皇帝更加懒于批阅言辞空洞的常规奏章。再加上厂卫等特有的特务机构为皇帝提供了大量的私人奏报，这都使通政司地位遭到严重削弱。
图5 明代特务组织东厂梅花令牌
2.明代政府结构的变化
通政司良好运行的前提是废丞相后，六部直接对皇帝负责的高度皇帝集权体制良好运行。但洪武、永乐之后的列代帝王在工作能力和工作热情都日渐消退，与之伴随的，外廷文官集团中，内阁权力日渐增长，与其他衙门逐渐形成有实无名的统属关系；内廷宦官集团中，司礼监成为内官二十四衙门之首，在一定程度上代皇帝行使批红权，与内阁相互制衡。
通政司作为外廷中的一员，日渐受内阁摆布，天子喉舌成为权臣鹰犬，如嘉靖朝的通政使赵文华便认严嵩为义父，在严氏专权中起了重要作用。内廷中，更是出现了文书房这一机构，负责“职掌通政使司每日封进本章”，要将通政司呈上的奏章进行再分类，使通政司的工作变得可有可无。
图6 严嵩（1480年－1567年）
3.通政司官员自身堕落
明朝中期，政府日益腐败。在这样的大环境下，通政司官员也未能洁身自好，官员醉心于追逐个人利益，奏疏泄密等事件屡见不鲜，如孝宗朝通政使沈禄向外戚张鹤龄通风报信，干涉了朝廷正常盐政运行。通政司官员堕落使部门工作质量急剧下降，加速了其走向衰落的进程。
通政司在明初运转良好，明代中期开始渐趋没落，直至彻底沦为“闲署”。这一过程司正是明初皇帝集权体系随时代发展，走向转型的必然结果。随着“通达下情”的通政司日益走向衰颓，明代皇帝得到的信息所夹带的私货也越来越多，明帝国也无可避免的逐渐走向日暮。
文：清凉山居士
参考文献：《寓圃杂记》《明史》
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