什么是隐性债务?中国债务规模有多大

何为隐性债务?规模有多大

今年两会期间,财政部部长刘昆披露了2018年我国地方政府债务情况。我国地方政府债务余额18.39万亿元,债务余额和综合财力比例为76.6%,远低于国际通行的100%~120%的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务余额14.96万亿元,全国政府债务余额是33.35万亿元。政府债务的负债率(债务余额/GDP)为37%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

地方隐性债务依法不属于政府债务

为了控制债务规模,中央对地方政府债务施行限额管理,设立债务“天花板”,2018年限额约21万亿元。

2015年,新《预算法》明确地方政府举债只能通过发行地方政府债券。此后,地方政府债务逐步显性化。

按新《预算法》的规定,地方隐性债务不属于政府债务。

地方隐性债务,主要包括地方国有企事业单位等替政府举借(如融资平台公司)、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务,以及政府和社会资本合作(PPP)、购买服务等过程中,通过约定回购资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务等。

要防范地方隐性债务风险,首先要摸清底数。

2018年,财政部陆续下发了《地方政府隐性债务统计监测工作指引》等文件,要求各地政府依规将当地截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产等数据,填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台。

目前,此填报数据未查看到。

浙商证券一份研报披露,某地方政府系统外债务分类统计模板中,主要将隐性债务分为3类,一是地方政府系统外债务(涵盖政府部门、融资平台公司、国有企事业单位),主要包括银行贷款、债券类融资工具、非银行金融机构融资、拖欠工程款、拖欠货物采购款等;二是地方政府中长期支出事项,主要包括专项建设基金、政府投资基金、股权融资计划、PPP项目等;三是棚户区改造项目形成债务。

西部某省份A县主要负责人向《中国经济周刊》记者透露,这次隐性债务统计非常严格,必须要落实到项目上,“对于政府融资平台与政府债务有关的,也要看合同和支付凭证,一笔钱对应一套档案,要把地方将符合要求的债务都列入进去。”

规模多大?

接受《中国经济周刊》记者采访的一些官员、学者普遍认为,地方隐性债务规模大,融资机制不透明,潜在风险不可小觑。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为,如果把当前地方政府性债务看作一座冰山,那么“水面上的是显性债务,而水面下的就是隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。”

“隐性债务恰恰是因为规模不清,对决策层经济判断造成障碍。到底现在有多少?我估计没人能够真正把债务规模说清楚,因为信息来源是不全面的。当前财政部正在统计,全面摸清底数。”财政部财政科学研究所原所长贾康告诉《中国经济周刊》记者。

尽管此次地方填报的隐性债务数据尚未公布,但有部分省市已经公布了详细的隐性债务规模。

2018年8月,合肥市成为首个公开披露隐性债务规模的地区。合肥市审计局发布的公告披露,截至2017年末,合肥市级政府性债务余额 1131.60亿元,其中纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元(即“存量债务”),地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元(即 “隐性债务”)。据此估算,合肥市级隐性债务规模是显性债务规模的72%左右。

《中国经济周刊》记者看到,陕西省榆林市府谷县政府性债务审计报告显示,截至2017年底,府谷县所属乡镇政府性债务余额为127亿元,负有偿还责任的债务71.49亿元,政府负有担保责任的债务9.751亿元。该县所属23个乡镇政府隐性债务余额达93.89亿元,占政府性债务余额的73.73%。

该报告披露,以综合财力和以可支配綜合财力为基数计算,府谷县负有偿还责任债务的债务率分别为157.14%、1860.25%。但如果加上政府负有担保责任的或有债务,债务率分别为178.57%、2113.99%。

而据府谷县政府官网介绍,全县总人口数仅为24.78万。

据不完全统计,已有部分地方公开了隐性债务数据。例如,青海省黄南藏族自治州截至去年5月底,隐性债务规模达24.18亿元,占显性债务比重近360%;河南省濮阳市华龙区截至2018年6月底,系统外隐性债务总额26.43亿元,约是当地显性债务的303%;河南省濮阳市范县截至2018年3月底,限额外隐性债务24.76亿元,约是当地显性债务的181%;宁夏回族自治区固原市彭阳县截至2017年底,隐性债务18.70亿元,是显性债务规模的142%……

隐性债务规模超过显性债务规模,成为地方经济社会发展中需要重视和化解的“隐疾”。

债务利息支出快速上升

由于债务余额规模较大,部分地方政府债务利息支出快速上升。

例如,府谷县审计报告显示,该县通过信托、融资租赁、回购等方式形成的政府性债务过大,特别是隐性债务增长较快、融资成本高,增加了偿债压力。这些融资方式的融资成本普遍高于同期银行贷款利率,在通过这些方式形成的债务余额中,融资年利率在10%以上的债务额达3亿元。

财政部数据显示,截至2018年11月末,全国地方政府债务平均利率为3.51%。

即便是在财政状况较好的部分县市中,有些政府债券利息支出已占到当地财政支出的20%左右。如果再加上隐性债务的还本付息,一些地方政府的偿还能力不容乐观。

“有的地方确实可以说是债台高筑,负债率高达400%、500%,全部靠借钱过日子。2017年发了关于严控地方政府隐性债务增量的文件后,许多地方政府一下就断粮了,问题就暴露出来了。虽然不敢融资,但是为了保运转,必须借钱度日,因此寅吃卯粮。这个风气不刹,肯定要出问题。”前述A县主要负责人对《中国经济周刊》记者直言。