新《防卫计划大纲》与日本安全政策走向
2018年12月18日，日本政府内阁会议通过了新修订的《防卫计划大纲》（以下简称“新大纲”）和与之配套的2019年至2023年度《中期防卫力整备计划》（以下简称“新中期防”）。与过去相比，“新大纲”和“新中期防”具有更为浓重的外向性、进攻性和突破性，不仅严重偏离了和平宪法规定的和平主义发展路线，也远远超出了战后日本历届政府坚守的“专守防卫”政策，值得高度关注和警惕。
由来：《防卫计划大纲》的前世今生
《防卫计划大纲》是日本防卫省编撰的防卫政策性文件，主要用于阐述日本的防卫政策和自卫队的发展规划，是日本未来十年防卫力量建设的基本纲领。《中期防卫力整备计划》诞生于1985年，由日本防卫厅（防卫省的前身）的内部资料“中期业务评估”发展而来，是在《防卫计划大纲》基础上制定的未来五年防卫预算分配和装备发展的具体规划。《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》，被认为是日本防卫政策的“晴雨表”和“风向标”。
日本政府于1976年出台了战后第一份《防卫计划大纲》，其时正是美苏对立的冷战巅峰时期，日本面临着苏联的巨大威胁，这部大纲明确提出了“基础防卫力量”构想，用于指导日本防卫力量的建设。从1976年至今，这一纲领文件先后经历了五次修改。
第一次修改是在1995年。随着冷战结束，苏联的威胁已不复存在。1995年年初日本发生了阪神大地震，因此該年修订的防卫大纲增加了自卫队应对大规模自然灾害的内容。“9·11”事件后，为响应美国领导的全球反恐战争，日本政府在2004年对防卫大纲进行了第二次修改，增加了应对恐怖袭击和自卫队要为国际和平作贡献的内容。2010年第三次修改的防卫大纲突出了朝鲜威胁，明确提出用“机动防卫力量”代替“基础防卫力量”，以便有效应对各种突发事态。中日东海争议升温后，2013年安倍政府第四次修改防卫大纲，提出构建“统合机动的防卫力量”，防卫重点从“北方”调整为“西南”，重点充实西南方向的军事部署。
2015年，安倍政府强行在国会通过新安保法，解禁集体自卫权，扩大自卫队在海外的用兵范围。除了全面强化美日同盟关系，安倍政府还加强了与澳大利亚、印度、英国和法国等国的安全合作，帮助东南亚国家提升防卫能力。在日本安保政策发生急剧变化的背景下，显然2013年修改的防卫大纲已不能适应形势的变化需要。
2017年8月，安倍政府责成时任防卫大臣小野寺五典具体负责防卫大纲的修订工作。但是，2013年防卫大纲在日本内阁会议审议时就明确了10年的修订周期，不到五年安倍再次推动修改，连小野寺五典本人都深感诧异。两个月后，安倍解散众议院，声称由于朝鲜发射导弹使日本“国难当头”，以安全保障环境变化为由将修改防卫大纲列入了自民党的竞选纲领。随着安倍第四次组阁成功，修改防卫大纲正式列入议程。
被称为日本安保政策指挥塔的“国家安全保障会议”和国家安全保障局首次主导了大纲的修订，具体工作由前防卫大臣小野寺五典领导的一个由自民党与公明党组成的联合工作小组负责，每周讨论一次修订内容。2018年6月，日本自民党安全保障调查会向安倍提交了修订建议。11月20日，日本政府召开“安全保障与防卫力相关恳谈会”第五次会议，提出了“新大纲”概要草案。12月11日，日本政府正式向执政联盟递交了“新大纲”和“新中期防”框架草案。12月13日，“新大纲”和“新中期防”最终于12月18日经内阁会议通过后正式面世。
看点强调“跨域”作战和“多次元统合防卫力”
“新大纲”认为日本周边安保环境的“严峻性和不确定性急速增加”，从建设自主防卫体制、强化日美同盟、开展国际安全保障三个方面，“新大纲”阐述了日本安全政策的基本方针，明确了强化防卫力量的“优先目标”和重点领域。
一是强调安全环境复杂多变，未来5年将大幅增加防卫投入。在描述日本面临的安全环境时，“新大纲”强调国际力量格局加速演变，国家间政治、经济、军事领域竞争明显变得激烈;强调战争形态向“混合战争”过渡，尤其是介于战与非战之间的“灰色区间”事态更加难以应对;强调军事技术革新和高新武器研发正在改变战争“游戏规则”，使未来作战样式更加难以预测。“新大纲”还一如既往渲染所谓的“中国威胁论”，称“中国推动军事现代化和军事活动增加了地区安全的不确定性”等。
根据“新中期防”，日本2019年度至2023年度的防卫预算将达到为27.47万亿日元，比2014年度至2018年度的24.67万亿日元预算额增加近3万亿日元，增幅为11.3%。事实上，安倍二次执政以来连续5年增加防卫投入，年平均增长率达到约1.2%。照此规模，未来5年日本防卫预算年平均增长率将超过2%。届时，日本防卫预算占当年GDP的比重，很可能突破上世纪80年代以来历届日本政府奉行的不超过GDP1%的政策底线。自民党和日本政府高层中不乏有人认为，日本的防卫预算应当达到北约2%的水平。
二是提出“多次元统合防卫力”概念和“跨域联合作战”构想。“新大纲”认为，“日本当前所处安保环境的严峻性和不确定性与日俱增，仅依靠海陆空三个领域不能确保日本的国家安全，要拓展太空、网络、电磁等新的作战领域，确保优势地位”。为此，“新大纲”提出“多次元统合防卫力”概念，取代了现行大纲中“统合机动防卫力”概念。所谓“多次元统合防卫力”，是在传统的陆、海、空作战空间外，增加了在太空、网络和电磁等新领域的作战力量。
“新大纲”还提出了“跨域联合作战”的构想，强调自卫队在多重作战空间的联合运用，要求自卫队要同时具备太空侦察、卫星通信、网络攻击、电磁干扰等综合作战能力。根据“新中期防”，航空自卫队将设立1个太空领域专属部队和1个无人机运用部队，陆上自卫队将设立隶属于陆上总队的网络战部队和电子战部队。
三是推进航母化改装，提升防空反导作战能力。根据“新中期防”，海上自卫队将把现有2艘标准排水量1.95万吨的“出云”级直升机驱逐舰改造为轻型航母。由于拥有航母与日本和平宪法的“专守防卫”理念相悖，因此，改装后的“出云”号表述为“作为多功能护卫舰，执行应对大型灾害等多样化任务”。为了2020年开始实施的航母改装计划，“新中期防”要求购置18架可垂直起降的F-35B战斗机作为“出云”级的舰载机。届时，日本将打破以往历届政府坚持的“不能拥有航母”的政策限制，为下一步建造和运用更大型航母打下基础。
此外，自卫队将陆续引进美制“标准”3 Block2A和“标准”3 Block1B拦截弹，前者将装备海上自卫队升级后的“爱宕”级和新建的“宙斯盾”导弹驱逐舰，后者用于陆上自卫队的2套陆基“宙斯盾”反导系统。航空自卫队的16套“爱国者”3反导系统也将升级为“爱国者”3MSE。再加上引进的1架RQ-4“全球鹰”无人机，自卫队的弹道导弹探测与拦截能力将获得大幅提升。
四是聚焦“应对岛屿攻击”，强化“离岛夺还”能力。“新大纲”表示，“作为海洋国家，确保海上交通与航空交通的安全是和平与繁荣的基础”，把“应对岛屿攻击”作为自卫队力量建设的主要内容之一。根据“新中期防”，陆上自卫队将在冲绳县设立2个大队的“岛屿防御用高速滑翔彈”部队，负责打击敌方舰船。陆自15个师团中的8个将改编为机动部队，装备134辆可使用C-2运输机投送的16式机动战车，大大提升了陆自的远程投送能力和战役机动能力。
除了“出云”级航母化改造，海上自卫队将维持现有常备舰队规模，即4个护卫群54艘水面舰艇和6个潜水队22艘潜艇。“新中期防”要求，未来5年将建造10艘大型水面舰艇、8艘潜艇和4艘警戒舰，提高协同作战系统（CEC）能力。海自还将购置舰载无人机和SH-60K直升机，以及12架P-1巡逻机。
航空自卫队将引进更多的F-35战机和隐身巡航导弹。“新大纲”提出，未来10年将追加采购105架F-35，加入此前的42架F-35A，最终将拥有1 47架F-35。根据“新中期防”，5年内将引进27架F-35A，以及4架KC-46A加油机、5架C-2运输机和9架E-2D预警机，升级20架F-15DJ战斗机（题图），使其可以发射AAM-4B中距空空导弹。同时，还计划引进“联合防区外空地导弹”（IASSM）、远程反舰导弹（LRASM）等隐身导弹，应对“敌军登陆船团”。这将使日本拥有射程超过500千米的空对舰、空对地打击能力。
“新大纲”还提出要加紧推动智能化技术的军事应用。“新中期防”提出，未来5年将建造20余艘具备无人探测和水雷处理作战功能的新型护卫舰;自行研发用于岛屿作战的“高速助推滑翔导弹关键技术”;为防卫省引进智能化业务管理系统;研发供新型战斗机使用的一体化任务系统;研发通用驱逐舰使用的网络化火力控制系统以及可按任务需求进行功能模块更换的无人潜航器等先进武器装备。
走向：“战略自主”下的日本安全政策转变
“新大纲”的出台表明，日本正在加速全力推进国家安全政策转变。总体来看，“新大纲”瞄准未来战争，以提升自卫队多领域的综合作战能力为核心内容，其中蕴含着日本扩张性防卫政策的一系列新动向。这不仅显示了安倍政府强推激进军事战略的狂妄野心，同时也暴露出日本企图成为“军事大国”，谋求亚太地区霸权地位的险恶意图。
为支持“新大纲”提出的目标，2018年12月21日，日本政府批准了52574亿日元的2019年防卫预算，连续7年增加并创下历史新高。仅“出云”号直升机驱逐舰改造成航母的甲板改造就需要7000万日元，引进2套陆基“宙斯盾”的价格也在2400亿日元左右。预计新购入的105架F-35战斗机，总额超过了1万亿日元。
安倍政府辩称，修改防卫大纲是因为日本所处的安全保障环境发生变化以及应对太空、网络空间成为当务之急。但是，在美朝即将启动面向无核化的谈判，中日关系改善发展之际，为何日本还要投入巨资购买先进武器装备？
“新大纲”出台与防卫预算增长的“表象”之下，反映出的是日本安全政策在新时期争取“战略自主”的实质趋势。为争取“战略自主”而谋求“安全自主”，是支持日本当前安全政策转向的核心意识与基本逻辑。日本所追求的“军事正常化”，包括恢复并扩大“安全主权”，即自主制定实施安全战略、政策，发展“与国家力量及利益诉求”相符合的军事能力，并扩大军事行动的权限范围。即使是强化美日同盟，也更加强调通过对盟友的“战略性利用”，以增强日本自身安全乃至战略能力为根本指向。
美国主导国际体制能力的相对衰退，在全球及地区事务上的“战略收缩”倾向，特别是特朗普执政后的政策调整，加剧了日本的不安感，刺激其更主动地追求“战略自主”。同时，中国的崛起造成的日本对华心理“难以调适”，促使日本试图通过强化自主力量，争取维持对華战略优势。“新大纲”大篇幅强调中国军力的增长并暗示其“威胁性”，再次反映了这种根深蒂固的心态。
不过，安倍力推的安全政策转变仍面临诸多现实制约。基于日本战后制定的和平宪法，民众在解禁集体自卫权、安保法制改革以及自卫队入宪等问题上一直持有疑虑。因此，“新大纲”一再重申日本安全政策不会背离“专守防卫”原则，以“多功能护卫舰”之名替代实质性航母，以战机不常态化搭载上舰，及用于“医疗等多种用途”为理由，强调航母化改造符合“专守防卫”原则，也反映了内外舆论对日本安全政策的牵制。
“新大纲”提出“出云”级航母化改造、加强跨域联合作战能力、大量采购新装备等内容，进一步架空了日本和平宪法的“专守防卫”理念。今后，安倍政府很可能进一步大幅增加防卫费、推动全方位军扩、加速日美军事一体化进程。而由于自卫队活动范围的扩大以及日本在军事上加紧追随美国，势必会对日本与周边国家关系造成影响，加剧亚太地区局势紧张。
安倍政府再三突破禁区、不惜牺牲民生和国家发展来大规模扩军的做法，不仅给日中关系、日韩关系蒙上阴影，也使日朝关系改善的希望更为渺茫，使俄罗斯也加强了防范之意，可谓损人不利己之举。日本正站在十字路口，是做东亚地区和平的积极推手，还是美国霸凌政策的鹰犬？希望日本能够做出正确选择。
作者：慕小明
来源：《兵器知识》2019年第03期
