里耶秦简中的地方行政制度
秦灭六国，完成统一，是中国历史上最为重要的事件之一，划时代的帝国由此建立。秦对后世影响固多，其中以“制”为要。《史记》中的《秦本纪》《秦始皇本纪》《六国年表》及列传多记述秦之大事、君王举动，至于实际统治效能如何，我们从中仅能获得一些模糊的感知。1975年睡虎地秦简现世，为古时地方行政制度及地理规划提供了线索；而2002年、2005年先后出土的里耶秦简，将大秦疆土的规划及管理情况描述得更为清晰。
里耶秦簡发现于湖南省湘西土家族苗族自治州龙山县里耶镇里耶古城，共三万八千余枚，其中有字简有一万七千余枚，达二十余万字，属秦洞庭郡迁陵县的文书遗存。在传统认识中，秦时的湖南怀化地区被称为“黔中郡”；而据里耶秦简记载，始皇廿五年（前222年）于此地实设“洞庭郡”，这也是传世文献中首次出现“洞庭郡”这个地方行政概念。历史上，白起于昭襄王二十九年（前278年）拔郢，置南郡；秦王政二十四年（前223年）王翦灭楚，这50余年间，秦、楚未再发生大规模战争。换言之，南郡在战国后期一直是秦国的东南边郡。秦灭楚前，始终未能控制长江中游江水以南地区，南郡以“南”为名，意义即在于此。与南郡相对，秦王政十八年（前229年）“大兴兵”，陆续消灭诸国，所立郡县称“新地”，新占楚地称“荆新地”“故荆”，官吏称“新地吏”“新地守”，民众称“新黔首”。洞庭郡及迁陵县就属于“新地”。而秦并六国后，洞庭当取代南郡，一度成为新的南边郡。
里耶秦简很多材料反映了这一时期的相关情况。始皇三十二年（前215年），帝国政治发生重要转向，开始“外攘四夷”，南北拓边。秦越过五岭，设桂林、南海、象郡。洞庭郡、迁陵县此前为边郡、县，是南下攻略的前沿阵地；此后则转为内郡、县。某种意义上，里耶秦简及里耶古城的发现，为认识秦对“新地”的统治和对边郡、内郡的管理，提供了新的认识。
第一，大县样貌与县令称谓。商鞅第二次变法的中心环节是确立秦县制。秦县行政主官正式称谓为“令”，与汉室大为不同，甚至在官吏级别、所辖编户，及政治、军事职能等诸多方面更为突出，呈现“大县”样貌。秦县内诸官组织较为突出，是秦地方政府对国有资源掌控较多的部分体现。
第二，曹、官划分及职能特征。所谓曹、官之分，类同于现在的上级部门和下属机构之分，这也是秦县级组织的突出特点。秦制中的曹可以通过“期会”等出席县廷会议，参与讨论。而在曹、官运作背后，史类吏员颇显活跃。西汉中期后多见的郡县设曹，在秦代已发生。以往郡、县属吏分类以“列曹”统摄曹、官的传统认识，也可据此作出调整。
第三，代理、番上与运作模式。秦迁陵县出现大量具有代理职能的守官，涉及令、丞、尉、诸官啬夫、乡啬夫等多种类别。秦汉时，“守”是县丞在职却因故不在署时的一种权宜设置，行使行政代理的权利。从里耶秦简提供的资料来看，中国最早的代理制度及官吏设置，早在秦代就趋于完善了。
第四，吏员规模及徒隶役使。里耶古城残存部分面积近2万平方米，在秦时地级划分中颇显特别。通过考察发现，迁陵县官吏近百人，但相对县乡规模与编户数量，吏员规模偏多却仍感不足。基于此，秦朝采取了大量罪徒役作的制度，来满足地方的产出与发展——这就是秦对“新地”的一种统治模式。地方行政运作实际上涉及到了官、吏、役三方的分界及管理。司寇可以单独立户，在各类权益上与正常居民有所差异，实行一套单独的保障体系。而各种罪徒在县下诸官劳作，用于满足统领机构的需求。
以往惯称“汉承秦制”，然就地方行政制度而言，即便是承秦较为突出的西汉初年，相关制度也有细微差异。秦通过文书等手段，建立起“中央—郡—县—乡—里”的有效连接，对地方基层控制之深，对人员物资了解之具体，超过很多朝代。中国地方行政制度源远流长，历久弥新，里耶秦简陆续刊布，将有望部分改变中国早期地方行政制度研究面貌，并为重新界定和把握中国行政制度在全球史下的范式意义提供一些可能。
作者：孙闻博
来源：《环球人文地理》2019年第03期
