现代中国财税治理的先声
近期，河南人民出版社推出了“民国专题史”丛书。编者称，这套丛书的出版，旨在“从另一个侧面展示中国学术从传统向现代过渡的历史进程”。贾士毅《民国财政史》作为一部重要的研究民国初年财政史事变迁的专题史著作，也列入该丛书。
民国财政，在中国财政研究乃至中国财政史研究中，都占有重要的一席地位。民国财政上承晚清财政改革，虽然持续时间不足四十年，但其递嬗演变过程并不容忽视。民国财政在独特的历史条件下逐步走向现代化，且取得了一些令人瞩目的成果。在这一时期，财政建设的指导思想主要是靠引进当时西方所流行的财政经济理念而成，虽然在民国初年这一趋势并不明显，但就整个民国时期来看，受西方流行理论的影响是比较深的。不过，引用西方的财政经济理论并不等于没有自己的财政思想，也并不等于在财政思想领域没有自己的成就。恰恰相反，民国不仅终结了中国最后一个封建王朝，还开启了近代中国财政走向现代化的最重要的一环。中国近代财政思想大体肇始于清末，真正成型却是在民国时期，在这一过程中的思想变革，是中国财政思想史上划时代的革命。甚至可以说，民国时期标志着中国财政思想“新时代的开始”。
在中国财税领域的研究中，贾士毅一度是个颇引人瞩目的名字，只是贾氏后来去了台湾，因而大陆知道他的人恐已不多。贾士毅生于清末，青年时期曾入上海法政讲习所，后赴日本明治大学留学。贾士毅从明治大学法政科毕业后返国，一九一二年前后曾担任江苏省财政视察员。由于他在财政金融方面颇有研究，经人推荐，受时任民国北京政府财政总长熊希龄器重，被调充任财政讨论会会员（财政政策研究员）。讨论会主要任务是“以统一财权为目标，侧重整理新旧各税和刷新财务行政”。贾士毅成为二十四名会员之一（后实际参加者仅十二人）。
民国初期，国家财政、税收因袭清朝旧例，弊端百出，亟须改革。贾士毅此时已着手研究国家税、地方税法和国家地方行政费用两项法案。一九一三年后，贾氏先后担任财政部库藏司、会计司司长以及湖北、江苏财政厅厅长等职，并开始他的财政实践和研究工作。为推进财政税收制度革新，贾士毅一方面搜集国家财政方面的各种资料，深入研究，同时还加强对省级财政情况的调查和了解。《民国财政史》即在这一背景下编纂成稿。据传张元济看过手稿后大为佩服，该书遂于一九一七年由商务印书馆出版。《民国财政史》全书一千八百多页，出版后颇受欢迎。一九二八年曾重印过，只是此书成稿于一九一七年，未能涵括其后民国财政制度变革的不少情况，贾士毅后来对此书加以补充续写，得《民国续财政史》七册，由商务印书馆于一九三二至一九三四年陆续出齐。全书共三千一百多页，规模远胜原书，堪称巨著。
从撰述体裁看，《民国财政史》无疑是一部典型的专题史，更准确地说，是一部在制度转型早期所撰成的聚焦于财税领域专门问题的专题史。
众所周知，专题史是对一个学科历史的总结，是学科入门的必备和学科研究的基础，也是对一个时代艰深新锐问题的回应与解答，是学术研究的高点。在众多民国专题史著作中，既包含通论某一学科全部或某一个时代、区域、国别的变化过程的，也包括对某一时代或某一问题做特殊研究的，还有少部分是对某一专题的史料集中展开搜集的。从上述角度看，《民国财政史》似乎更符合后二者的特征。这一特征也明显体现在贾氏编纂此书时所表达的自我认知上。
考虑到编纂专题史所面临的特殊困难，对于专题史的编纂难度，不容小视。史家严耕望曾表示，专精与博通是史学研究的两个基本面向，在专精基础上博通，在博通基础上专精，二者皆有其价值，也各有其要求，进而所撰著作才有其相应深度。从《民国财政史》的体例看，贾士毅编纂此书时已有了类似的意识。作为民国初年曾经游学日本的学子，贾氏对西方近代学术规范的认知，自然与其同代人有所不同。这种认知，体现在贾氏所擅长的财政税收领域，体现在财政史的编撰中，正如他在该书自序中所说：“自国家政治公诸舆论，百度更张需财尤殷，于是由中央各省推而至于市乡一举一措，其与财政之相关也弥切。坐而言起而行者，苟非人人具备财政之常识，洞悉财政之实情，则受之者疑沮横生，施之者乖张立见，其为障碍夫岂浅鲜！本书之旨在使国计之沿革、新政之设施、已著之成效、未来之伟划，一一贡献于吾国民之前，于以察既往审将来立永久之大纲、采精当之良策，则兹编之作，或有少裨。”
正因为具有这样一种贯通的基本认知，《民国财政史》叙述民国元年至民国五年间整理财政的方针、财务官署的变化更迭、年度财政收入与支出、预算和决算的编定、国债的变迁脉络、货币体系的演变概况等等，皆以当时实行的制度内容为“经”、制度的因革演变为“纬”，详今而略古。“全书体例以准诸现制参用学理为主”，所采用资料主要是官书档案等第一手文献，而各章中亦均有大量统计资料作为佐证。《民国财政史》共分六编，首编为“总论”，其余五编则分论“财政收入”“财政支出”“国债”“会计制度”“货币制度”（贾书写作“泉币”）等具体内容，形成一个完整的财政学的基本分析框架。
在第一编“总论”中，分述财政沿革、现状与财政方针的变迁和财政收入递增的原因；第二编“岁入”则着重分析民国初年各种赋税收入的详细情况，并考察官有产业、杂收入的演变情形；第三编“岁出”以宪法费、行政费、财政费三个视角来分析民国初年各种财政支出项目的实际情形并做出总结；第四编“国债”除了分析中央公债、实业公债和地方公债情形之外，也针对公债如何偿本付息、如何整理偿还国债等问题提出了贾氏自己的主张；第五编“会计”，从年度、预算、收支、金库、决算、特别会计六个角度论述相应内容；第六编“泉币”则专论民国初年银行与货币问题。
《民国财政史》虽受出版时间所限，仅记述至民国五年（一九一六）的财税制度及相关内容，但是，我们从中仍然可以清晰地观察到贾士毅贯穿全书的财税治理理念。贾氏的这些理念除了如其所说“参用学理”之外，笔者认为，更多的主要是受“准诸现制”所影响而形成的。其中有两点值得关注。
其一是，此书虽未脱传统财政学的旧分析框架（如全书前四编均论述财政收支及专门领域问题），但已有财税思想新萌芽的出现。主要体现于注重金融、会计手段在财政体制中所起的独特作用（全书第五、六编内容）。
即便从今天来看，我国财政学的基本分析框架仍然沿袭传统的“收入、支出、体制、管理”这四大块主要内容，而在体例上殊少创新。贾士毅出生于中西文化碰撞交汇的清末民初，兼且受过中西文化熏陶和财政学专业训练，在他所处的那个时代，其机缘已属难得。但是，受时代背景之约束，也决定了此书不太可能超越时代，而走在时代潮流之前。这是时代使然，我们不必也不应苛求于贾氏此著。恰恰值得注意的是，该书第五编“会计”、第六编“泉币”的相关内容，也就是今天我们所说的会计制度、货币体制，在清末民初，被贾士毅敏锐地捕捉到了它的重要性，而放在与财政收入、支出，甚至是国债同样重要的地位来加以阐释。
对于货币化以及货币化的财政体制的重要性，曾短期执掌过财政事务的梁启超有过一段精辟而经典的论述。一九一五年，梁启超即将启程赴美游历前夕，曾应当时《大中华》杂志之约，投寄给该刊《论中国财政学不发达之原因及古代财政学说之一斑》一文。文中称，财政学之所以发达极迟，有六大原因，其中之一是，币制未确立，社会未能尽脱实物交易的旧俗，国家的收支常以实物标示，而实物价格变动不居，国家财政无从得正确之会计，“缘此而所研究之对象无所附丽，斯学所以不昌”。财政研究尚且不易进行，遑论财税现代化治理。在今天看来，此中道理并不难理解。但在近百年前，我们不能不服膺贾氏的敏锐触觉和对财政、金融二者重要关联的准确把握。在书中，“泉币”篇和“会计”篇各占六分之一篇幅，已充分显示出其分量和重要性。
其二是，书中体现了贾氏宏观视角下的财政均衡治理理念和转型期财政治理理念。
民国初建，沿袭晚清中央集权制度的发展趋势，中央政治权威呈进一步分散和削弱的态势，而根植于政治权力基础之上的财政体系及其运转，无疑要受到影响。民国初年的财政困窘形势，给其时的财政实践带来诸多难题。各种短期债务有增无减，而世人又以其债少期短常存漠视之心，对此，贾士毅因在学理与实践方面均有涉足，故其在对整理国债的筹议与分析上，识见也与普通人有所不同。贾氏直陈，债务问题积纤成巨，极易因小害大。“若非通盘筹划，确定借换之法迅速清偿，大足以召外交之干涉，小足以损国家之信用。”因此，他高度关注当时创设减债基金清偿新债的议案，认为在财政信用薄弱的时代，此法甚善，“非此不足以孚中外之望，而运划得宜，则其福国利民者，又至无量矣”。
毋庸置疑，民国早期尚处于新旧体制转型之际，因而，如何看待民国早期财政思想及其实践探索，也一度引发讨论。曾有学者认为，对民国时期各类研究总体评价“并不高”，一九四九年后整体研究水平已远超民国时期。然仅就民国时期财税领域的研究、对当时财税实践的总结而言，上述论断颇值得再探讨。童稚时期的探索，自然无法与成熟时期的研究相提并论。正如一个人的成长无法绕开幼童时期的经历一样，现代中国财政的发展，尽管随着体制的重大变化已很难找到直接承袭的因素，但平心而论，如果缺乏早期的探索，后来者的前进方向，仍有迷失的可能。因而，假如摒弃以今视昔的观念，将现代化早期阶段财政领域的探索放置于当时的经济社会背景之下，也许我们可能看到另一幅不同的图景。
如前所述，《民国财政史》是制度转型早期的一部聚焦于财税问题的专题史。在民国初年，制度转型所具有的种种不稳定性、不确定性，在此书中都能清晰看见。例如书中对有关预算制度推行和相关会计制度设计等问题，贾氏其实都有精当的评论和认识。
我们无法否认，财政是经济的一部分，经济决定财政。同时，更为重要的是，财政还受制于“政”。财政并不完全是由自身所主导的，财政要服从于传统的行政体制架构。今天如此，在民国时期更是如此。
进而言之，从民国早期财政思想的现代启示这一角度看，中国传统财政思想资源的现代化与重新发扬光大，在当代有其特殊意义。
有一种观点认为，传统中国虽然产生了诸多有关财政治理思想火花的著名篇章，但较为系统的论著，则一直到近代中国国门被迫打开之时，仍然不多见。民国思想界的先行者梁启超也承认：“生计学与财政学，其影响于社会全体之利害者，至重至切，则斯学之昌明，在理宜极早，然按诸事实，乃不尔尔。无论中外诸国，在上古中古，以此为学业者甚希。直至最近百余年间，始得列于学官。而我国则至今尚无一人焉，能以此名家者。”另有一种看法认为，与民国时期的国际财政学界的研究相比，民国时期至多只能算是处于初步引进、翻译介绍和“照搬照用”阶段。但是，如若转换一个视角，如贾士毅书中所提及的，民国初年在整理国债、国债偿还计划等方面所做的尝试，其“中国化”意图的端倪已清晰可见。实际上，在民国后期，像何廉、李锐合著的《财政学》一书，也在不断探索如何与当时中国经济、财政实践相结合，并在学理上给予较令人满意的阐释。该书甚至被誉为“财政理论与民国财政实践相结合的光辉典范”（杨敬年语）c其实，从民国初年我国财政实践的具体情形看，这一评价用于贾士毅此书也颇为恰当。对于这一点，梁启超在为该书所作的序言中已明确表达了他的感受：“往余曾以国民宜求财政常识著论以告当世，良欲使上自执政下逮氓庶，莫不深悉财政纲要，以为他日整顿财务计划之信券。今得贾君是编而读之，所谓人人应备之财政常识，一开卷而尽罗于目，岂仅国政隐受其益抑社会实利赖焉！”
贾士毅《民国财政史》出版已逾百年，而中国财税制度仍远未臻完善之境，我们今天还依然行进在财税改革的大道上。在财税改革向纵深推进的过程中，如何接续有价值的传统财政思想资源，如何进一步汲取传统中的有利因素为当前所用，值得我们所有关心未来中国财税改革的人深思。
作者：范建鏋
来源：《读书》2018年第05期
